효율적인 국가 재정 관리와 예산 운영을 위한 입법영향평가, 비용추계, 그리고 Top-down 예산제도의 원리와 역할 doc_id PCY_201411060916032621_17

입법영향평가의 방법으로는 새로운 입법의 비용을 예측하는 방법은 비용추계를 기초로 한 수입지출규모분석(scorekeeping)을 들 수 있다. 먼저 입법영향평가를 위해서는 기존의 법안이 그대로 유지되는 경우(기존정책유지)의 계속 발생할 것으로 예상되는 비용인 기준선(benchmark)과 새로운 법안의 도입으로 추가적으로 증가하는 비용을 추계할 수 있어야 한다. 전자는 현재의 재정상태로부터 미래의 재정상태가 어떻게 진행되어갈지를 판단하는 중요한 자료가 되며, 중장기 재정계획의 기초자료가 된다. 후자는 새로운 법안의 시행(현 상태로부터의 변화)이 가져오는 독자적인 재정영향과 더불어 앞으로 국가재정에 어떠한 영향을 줄 것인가에 관한 정보를 제공한다. 입법영향평가의 핵심인 비용추계에서는 정책의 입법이 수반하는 비용에서 이미 실시 중인 정책들의 비용(기준선)을 뺀 것을 추정한다. 즉, 새로운 입법(또는 법의 개정)으로 인한 지출변화효과(score)를 추정하는 것이 비용추계이다. 새롭게 입법되는 개별 법률안에 대한 지출전망, 상임위 통과 수권법안은 비용추계대상임으로서 법안비용추계(Cost Estimates on the Bills)는 국민의 세금을 절약하여 효율적으로 사용하기 위해서 법률의 입안단계에서부터 국가가 부담해야 할 재정소요에 대해 사전에 보다 과학적인 분석을 할 필요가 있다는 인식하에 생성된 제도이다. 이는 재정수반법안에 대해 당해 법안이 시행될 경우 추가적으로 소요될 것으로 예상되는 총비용, 연도별 소요비용, 부담주체별 소요비용을 각종 추계기법을 활용하여 추산하는 것을 말한다. 각종 추계기법을 활용하여 미래를 예측한다. 법안비용추계는 단순히 법안시행에 수반되는 일회적 비용을 산술적으로 계산하는 것에 그치지 않고 다년간에 걸쳐 미래에 발생할 연도별 비용발생의 추이를 분석한다. 따라서 필요하다면 횡단면적, 종단면적인 조사통계학이나 계량경제학의 분석방법과 예측작업이 포함된다. 수입지출규모분석은 지출에 대한 정보 외에도 재원조달의 여부에 관한 정보를 포함하고 있다는 점에서 법안의 재정적 실현가능성을 높여준다. 법안이 설령 의회를 통과하여 입법화되더라도 재원조달이 어려우면 사실상 집행이 안 되는 실효성 없는 법이 되며, 지속적으로 법의 집행을 위한 재원확보를 위해 국가재정에 부담을 주게 되기 때문에 재원조달의 방법을 명시하는 것은 매우 중요하다 할 것이다. 또한 수입지출규모분석에서는 새로운 입법으로 인하여 순지출 증가가 발생할 경우, 이것이 총지출제한이나 재정수지 등 재정준칙을 위반하는지 여부도 검토하기 때문에 중장기 국가 재정관리시스템의 운용에도 도움을 줄 수 있다. 특히 현재 정부의 재정이 적자상태에 있거나 머지않아 누적 적자상태로 돌아설 가능성이 클 때 비용추계를 통한 입법영향평가는 정부적자나 정부부채를 예측하는데도 유용한 정보를 제공할 수 있을 것이다. 재정통계는 국가재정에 대해 객관적인 상황을 파악하는 작업으로 재정건전성을 위한 합리적인 대안을 마련할 수 있는 기초가 된다. 미국 연방정부의 재무부와 관리예산처는 다양하고 신뢰성있는 재정통계를 생산하고 있다. 일반재정통계로서 재무제표(Financial Report of the United States Government - Summary Report of the 2013 Financial Report of the United States Government)는 약 250여 쪽의 방대한 보고서로, 정부의 현재 재정 상태의 전반적이고 종합적인 개요, 장기 재정 운용에 대한 결정적인 통찰을 제공한다. 재무부가 관리예산처와 함께 작성하며, 대국민 보고용으로 작성하는 의도가 높다. 미국의 연방정부회계는 역사적으로 볼 때 정부의 다양한 부서와 기관들에 의해 분권화가 이루어져 각기 독자적 회계체계와 독자적 재무보고서를 작성하여 왔으나 1990년 재무부장관, 관리예산 실장 및 회계검사원장이 공동합의로 연방정부회계기준 자문위원회(The Federal Accounting Standard Advisory Board: FASAB)를 설립하였다. OECD는 2000년대 들어 정부가 당면한 재정운영의 과제로 1)재정적자의 신중한 관리, 2) 정부사업간 재원배분의 합리성 향상, 3) 부처별 집행자율성의 확대와 중앙통제의 조화, 4)투입위주에서 산출지향적 예산관리 원칙을 제시한 바 있다(OECD 2001). 이러한 원칙하에 유럽 각국의 예산 제도 개혁은 재정경제지표에 대한 예측에 기반한 중기재정계획하을 세우고, 재정계획의 테두리 안에서 단년도 예산을 각 정부의 정책사업과 활동에 배분하는 것이며, 집행 후 다시 성과평가에 기초하여 이러한 예산의 효과성과 효율성을 평가한다. 이러한 예산개혁의 한 부분으로 Top-Down 예산방식은 품목별 예산을 중심으로 한 Bottom-Up 예산제도의 대안으로서 중시되고 있다. 예산제도개혁 방안 중의 하나로 여겨지는 Top-Down 예산제도는 민간부문에서는 이미 20세기 초반부처 이용되어 왔고, 정부부문에서는 비록 성공하지는 못하였지만, 계획예산제도(PPBS)의 도입과 함께 60년대부터 검토되어 왔다. Top-down 예산제도와 같은 거시적 예산제도개혁은 다양한 형태로 이루어지는데, 먼저 주목할 점은 Top-down 예산제도 역시 다른 예산제도와 마찬가지로 몇 가지 중요한 원칙 하에서 개발된 것이며, 다른 여러 제도와 복합적으로 운영될 때 그 장점을 극대화할 수 있다는 점이다. Top-down 예산제도가 추구하는 주요 원칙은 거시적 재원의 배분과 재정규율의 준수, 배분적 효율성, 마지막으로 운영효율성 등과 같은 합리적 예산결정의 원칙에 기초하고 있다. 거시적 예산제도로서 Top-down 예산제도로는 경제예측에 기초한 중기재정계획(Mid-Term Expenditure Plan), 중기적 계획에 기초한 다년도 예산제도(Multiyear Fixed Budget)와 재정지출한도설정(Expenditure Ceiling), 스웨덴 방식의 2단계 예산결정제도 등이 있으며, 배분적 효율성을 중시하는 예산제도로는 성과평가에 기초한 성과지향적 예산제도와 중기재정계획하에 실시되는 전략적 기획제도 등이 있다. Top-down 예산제도는 예산 총량의 범위 내에서 재정당국과 부처별 협의를 거쳐 부문 간, 부처 간 예산배분이 이루어지는 예산제도이다. Top-down 예산제도 에서 예산편성 및 심사과정은 2단계로 이루어져 있는데, 전체 예산규모가 먼저 결정된 후, 부문별 및 조직별 예산이 결정되는 과정을 거친다. 정부부처의 예산요구액을 최종적으로 합산하는 과정에서 예산의 총액이 정해지는 것이 아니라 경제적 상황에 대한 전망과 이에 기초한 세수 예측에 의하여 예산의 총액을 미리 정해 놓고 이 범위 내에서 부문 간, 부처 간 예산배분이 이루어지는 것이 특징이다. 이러한 점에서 Top-Down 예산제도는 거시적으로는 지출의 상한을 두어 지출을 통제하는 총액지출제한제도와 연결되고, 미시적으로는 정부 기능의 재조정과 우선순위에 대한 분석과 평가를 기초로 하는 지출 계획심사제도와 밀접한 관련이 있다. 즉, Top-down예산제도가 유효하기 위하여서는 재정경제적 지표에 대한 정확한 예측을 바탕으로 중기적 총액지출제한이 잘 이루어져야 하며, 국가 기능별 그리고 사업별로 우선순위와 실질적인 성과에 대한 사전 및 사후 평가가 잘 이루어져야 한다.