미국 재정 적자 억제와 예산 중립성 확보를 위한 PAYGO 제도의 역사적 발전 과정과 상·하원의 운영 방식 및 특징 doc_id PCY_201411060916032621_2

PAYGO제도는 1985년 균형예산 및 긴급적자통제법, 그램-루드만-홀딩법 (The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act 1985, Gramm-Rudman-Holdings Bill), 1990년과 1997년의 예산집행법 (The Budget Enforcement Acts, 1990 and 1997), 1996년 균형예산법 (Balanced Budget Act), 2010년 PAYGO법 (The Statutory Pay-As-You-Go Act)을 통해 제도화되고 발전되어왔다. 그 중에서도 1950-1975년 기간 동안 안정적이었던 미국재정은 1975년에 법정 프로그램의 확장으로 재정재출이 급증하기 시작하였는데, 초기에는 세수증대로 재정적자를 부분적으로 해소하였으나 이후 각종 세제에 인플레이션에 대한 연동제도 도입, 1981년 Economic Recovery Tax를 통한 감세정책 추진, 국방비 지출 증대, 경기상황 악화 등에 따라 1980년대 들어 크게 악화되었으며 1983년에는 GDP 대비 5.6%에 달하는 재정적자를 기록하게 되었 다. 1990년 예산집행법(Budget Enforcement Act)에서는 직접지출에 대해서만 PAYGO준칙을 적용하고 재량지출에 대해서는 지출상한선을 적용하였지만, 2010년 PAYGO준칙에는 재량지출에 대한 원칙은 포함되어 있지 않으며, 앞으로도 예산결의 안에 분야별·부분별 그리고 총액 상한을 설정하는 방식으로 규제가 이루어 질 것으로 예상된다(김도승 외, 2010). 특히, 2010년 PAYGO 준칙은 과거 경험을 바탕으로 근래 재정적자 문제해결을 위하여 재도입, 운영되어오고 있다는 점에서 국내 사례에서도 상당한 시사점을 제공해줄 것으로 예상된다. 먼저 OMB(2010)에 따르면, 미국 재정법상 Paygo준칙(Pay-as-you-go-Rules)은 법정지출(직접지출)이 증가되거나 세입이 줄어드는 내용의 법률을 입법시 이에 대응되는 세입증가나 다른 법정 지출(직접지출) 예산의 삭감 또는 이 두 가지 방식을 혼용함으로써 재정작자를 상쇄하도록 하는 조 항을 의미한다. PAYGO 준칙은 예산중립성을 확보하기 위한 규칙(rule)로서 정부가 적자로 예산되는 새로운 예산입법을 해서는 안 된다는 것을 기본원칙으로 하고 있다(OMB, 2010). 1990년 예산집행법에 의하여 도입된 Paygo 규칙은 세입이나 직접지출에 영향을 미치는 입법 활동으로 예산적자나 흑자 폭의 감소가 초래되어서는 안된다는 것이다. 연방수입을 감소시키는 입법은 수입의 증가나 직접지출의 감소로 상쇄되어야만 하는 것이다. 만약 의회가 순세입감소를 완전히 상쇄시키지 못하면 특정 직접지출의 자금이 강제조정(sequestration)되어야 한다. 이를 위하여 의회의 세출규모점검자(scorer)는 현행 법률에 따른 기준선(baseline) 수입과 새로운 입법에 따른 수입의 차이를 구분한다. 의외에서는 경제상황의 변화에 따른 수입의 감소까지 상쇄할 필요는 없다. 또한 경제상황의 호전에 따른 수입증가를 새로운 입법에 따른 수입의 감소를 상쇄하기 위해 사용할 수 없다. 그러나 의회는 새로운 입법에 따라 예상되는 세입감소는 반드시 상쇄해야 한다는 원칙을 가진다(현성수 외, 2005, p.216) 1993년 상원은 모든 세입 또는 직접지출 법안이 적자 중립적(deficit neutral)일 것을 요구하는 내부적인 PAYGO 규칙을 채택했다. 그에 따라, 감세 또는 직접지출의 증가를 가져오는 법안들은 반드시 그것을 상쇄하는 조치를 포함해야만 했다. 이후 예산 내 잉여금(on-budget surplus)을 초과하지 않는 감세(또는 직접지출 증가)를 허용하다가 나중에는 예산결의안 속에 상정된 감세나 직접 지출 증가분을 면제해주었다. 2007년 하원은 직접지출과 세입법안에 대해 6년과 11년이라는 기간 동안 어떠한 면제도 허용하지 않고 적자 중립적일 것을 요구하는 내부적인 PAYGO 규칙을 채택했다. 이에 따라 상원도 그와 동일하게 규칙을 개정했다. (Schick 2007; 171) 하원에서도 PAYGO준칙 제정을 위한 노력이 지속되다가 2007년에 관련 규정을 마련하게 되었다. 하원에서의 PAYGO준칙 역시 현재 회계년도, 그 다음 회계년도, 그리고 이어지는 4회계년도를 포함하는 6년간의 회계년도 동안, 그리고 이에 이어지는 5회계년도를 합친 총 11회계년도 동안 직접 지출이나 수입에 영향을 주는 새로운 입법은 적자를 증가시킬 수 없다는 것을 그 내용으로 하고 있다. 또 이의제기를 통해 PAYGO준칙을 실행하는 점 역시 상원과 같다. 그러나 하원 원칙에서는 적자를 증대시키는 법안뿐만 아니라 흑자감소에도 영향을 주는 법안들까지 금지하고 있다는 점에서 상원의 PAYGO준칙과는 차이가 있다. 즉, 상원과는 달리 법안이 흑자를 기록하는 경우 다른 적자법안의 상쇄에 사용되지 못한다는 점에서 차이가 난다. 또 특정 법안이 PAYGO준칙에 위배되었을 때, 상원에서는 재적 의원의 5분의 3이 찬성을 하면 해당 법안에 대한 PAYGO준칙 면제가 가능하지만, 하원에서는 이에 대한 명시적인 규정이 마련되어 있지 않으며, 단순 다수결이나 기타 방법을 통해 하원 규칙위원회가 보고하는 특별 규칙으로 해당 법안의 PAYGO 적용을 면제시킬 수 있다는 것 역시 차이점이다(한국조세연구원, 2011(b); 김도승 외, 2010). 상원에서의 PAYGO준칙은 입법을 하는 데 있어서 수입에 대한 입법적인 고려를 제약하는 기준으로 작용한다. 1993년 마련된 이후 만료 기한의 연장, 원칙 회피 시도를 무력화시키기 위한 적용의 확대 도모, 수입 감소나 직접 지출 증가 등의 보완을 위해 사용하려는 예산 잉여금을 허용하는 등의 내용이 첨가되면서 여러 차례 개정 과정을 겪어왔다. 최근 개정은 2007년에 이루어 졌는데, 이에 따르면 현재 회계년도와 이어지는 5회계년도(총 6회계년도), 그리고 현 회계년도와 이어지는 10회계년도(총 11회계년도)로 구분하여 6년 및 11년 동안 예산 내 적자 중립성을 고려할 것을 요구하고 있다. 상원에서의 PAYGO준칙은 조정 입법을 제외하고는 매년 초 기준선(baseline)에 산입되지 않는 모든 법안에 대한 예상효과를 PAYGO 대장(PAYGO ledger)에 기록하며, 기록된 자료를 이용하여 개별 법안들의 효과를 전체적으로 파악하게 된다. 또 이 PAYGO 대장에 기록된 내용 중 흑자로 기록된 내용은 적자로 기록된 내용의 법안을 상쇄하는데 사용 가능하다는 점에서 법률상 PAYGO 준칙보다 유연성이 있다고 평가받는다. 여기서 말하는 이의제기(point of order)란 회의 중에 있는 상원의원이 회의 절차가 법에 위반 된다고 판단할 경우 이러한 절차에 대해 공식적으로 이의를 표명하는 것을 말한다. 만약 의원이 이의를 제기할 경우 해당 법안은 심의가 중단됨으로써 실질적으로 거부권의 효과를 기대할 수 있으며, 의장이 이의제기를 발의한 의원의 주장에 동의하지 않을 경우 자동적으로 본회의 재적의원 5분의 3의 투표로 심의에 대해 결정하게 된다. 예를 들어 특정 법률안에 대한 심의 중 해당 법률안이 예산 적자를 증대시키거나 세입을 감소시킬 것이 예상될 경우 의원 개인이 공개적으로 심의절차 중 이의제기를 제기함으로써 심의절차를 중단시키게 된다. 만약 해당 법안이 적자를 발생시키더라도 PAYGO준칙 적용을 받지 않기 위해서는 재적의원의 5분의 3(재적의원의 60%) 이상의 찬성이 있어야 하는데, 이러한 규정은 실질적으로 이의제기 내용을 철회하기 힘들게 했다는 점에서 의회규칙상 PAYGO제도가 실효성을 갖는다고 평가받는다(한국조세연구원, 2011(b): 26; 김도승외, 2010). 그러나 이러한 이의제기는 의원의 주장이 있을 때에만 적용되며, 적자를 증대시키는 법안에 대한 이의제기가 없다면 해당 법률에 대한 통과가 가능하다는 특징이 있다.