미국 PAYGO 제도의 운영 메커니즘과 제도적 불완전성 및 재정건전성 기여 효과에 관한 분석 doc_id PCY_201411060916032621_21

한편 미국 의회의 PAYGO제도에 중요한 제도적 불완전성이 존재한다는 점도 고려해야 한다. 먼저 PAYGO제도는 본질적으로 새로운 입법을 통한 추가적인 재정소요는 통제하지만 기존에 존재하던 의무지출에 대한 검토와 구조조정과는 무관하다. 이로 인해 새로운 직접지출의 형성은 막았지만 현존하는 의무지출의 축소는 달성하지 못하였다. 이로서 제도가 목표했던 지출의 감소가 아닌 지출증가를 상쇄하기 위한 세금의 증가를 가져온 측면이 있다. 기존의 의무지출의 경우 자격조건에 해당되는 급여자나 물가변동에 따른 급여액의 차이에 따라 지출액이 증가함에도 이에 대한 제도적 통제장치는 부재하다. 이로 인해 사실상 지출제한으로 통제되는 재량지출, PAYGO로 통제되는 신규 의무지출, 통제되지 않는 기존의 의무지출이라는 세개의 범주가 존재하게 되며 이는 임의적으로 하나의 범주인 기존의 의무지출을 우대하는 것이며 시민과 입법자에게 자의적으로 하나의 프로그램을 강요하는 것으로 사회적으로 바람직하고 건전한 재정운용이라는 관점에서 이론적으로 정당화하기 어렵다. 셋째, 다양한 예외 항목 인정의 문제를 들 수 있다. 긴급지출의 경우 예외로 인정하나 대통령이 지정하거나 의회가 긴급요건으로 지출한 지출입법으로 대통령과 의회에 광범위한 재량이 허용되며 남용될 가능성이 있다. 대표적인 예로 실업보험수당을 긴급입법으로 예외로 취급한 경우가 있었다. (Doyle and McCaffrey) 이는 PAYGO제도의 취지인 재정건전성 달성이 어려울 뿐 아니라 행위자들이 예외 항목으로 인정받을 경우 발생하는 지대를 추구하는 지대추구현상의 문제, 순응을 강제하기 어렵다는 문제 등 다양한 문제를 발생시킨다. 이러한 문제는 재정적자 폭이 줄어든 1990년대 후반기에 다수 발생했으며 재정적자 문제가 의회의 어젠다에서 벗어남에 따라 묵인되는 모습마저 보이게 된다. 둘째, 의무지출과 재량지출의 분류 및 통제수단적용의 자의성 문제와 예산 상호간 경직적인 전용 금지의 문제가 있다. 예산집행법의 경우 의무지출은 PAYGO원칙이 재량지출의 경우 지출상한(Spending Caps)를 적용하고 있는데 지출의 성격과 통제수단간 분명한 이론적 연결이 존재하지 않는다. 의무지출 내에도 성격상 상이한 지출범주가 존재하고 정책적 우선순위가 매우 높은 지출이 존재할 수 있으며 이 경우 재정건전성을 유지하면서 재량지출의 축소와 의무 지출의 확대를 꾀할 필요도 있다. 이러한 범주간 경계를 넘어서는 예산의 배분에 대하여 경직적인 태도를 갖는 것은 정당화되기 어렵다고 할 수 있다. 다만 이는 예산통제도구를 개발하는 단계에서 이해가능성, 통제가능성이 높은 단순한 제도를 고안한 것으로 이해된다. PAYGO 운영을 위해서 OMB는 법률의 비용과 절감액을 비교하기 위해 예산점검표(scorecard)를 기록하는데, 5년 및 10년 주기로 법률의 비용 및 절감액을 추산(estimate)하게 된다. 의회의 회기가 끝나게 되면, 어떠한 사업에 대해 일률삭감을 할 것인지를 결정하기 위해 OMB는 해당 회계년도 기간 동안의 비용과 절감액을 기록하게 된다. 예산상의 효과 측정은 의회와 OMB 양측에서 이루어진다. 의회에서는 법안에 대한 투표를 진행하기 전 상원과 하원의 예산위원회 위원장이 의회 의사록에 해당 법안에 대한 비용 추계 정보를 제공하고 성명을 게재하게 된다. OMB는 대통령의 서명을 받아 법률이 된 법안의 예산상의 효과를 예산점검표에 기록하는데, 법안에 포함된 성명서 등의 비용추계자료를 이용하고, 만일 이 자료가 불가능한 경우 OMB가 직접 결정하여 작성하게 된다(한국조세연구원, 2011(b): 21). 최종적으로 의회를 통과한 세출법이 다른 재정법과 충돌하는 경우, 즉 의회의 의도(법)과 실제의 세출(예산)이 다르게 나타나는 경우, 미 의회는 이 문제를 행정적으로 처리하는 절차를 가진다. 미 의회의 의도에 반하는 초과지출이 결정된 분야의 예산에 대해서 행정부가 예산을 집행할 때, 해당분야의 사업에 대해서는 초과된 금액을 같은 비율로 감액하여 집행할 수 있도록 허용하는데, 이러한 재정수단을 강제집행조정(sequestration)이라 한다. 이 같은 강제집행조정은 재정소요점검 절차를 통하여 가능하다. 가령, 세출법이 통과된 이후에도 재정소요점검을 실시하고, 행정부의 예산당국인 관리예산처(OMB)는 의회예산처가 제출한 보고서를 참조하여 공식적인 강제집행보고서(sequestration report)를 작성하고 초과하는 금액을 예산집행단계에서 해당 분야 예산항목 전체에 걸쳐 일괄적으로 삭감할 수 있다. 뿐만 아니라, 세금을 줄이거나 세원확보가 이루어지지 않은 의무지출 법률을 입법하고자 할 때에는 일률삭감(sequestration)이라는 페널티가 주어지게 된다. PAYGO제도의 효과는 먼저 재정건전성에 기여했는가의 관점에서 검토할 수 있다. 일각에서는 미국의 재정운용이 모범적이지 않은 점을 들어 PAYGO제도의 재정적 효과에 의구심을 표하지만 미국의 Top-down제도와 PAYGO제도에 대하여 대다수의 학자들은 재정적자축소 효과가 절대적인 것은 아니어도 상당히 기여하였다고 평가하고 있다(Schick 2007). 또한 다양한 정치적 이해관계자들의 개입 및 이해추구로 원칙에 근거한 제도유지 노력의 부족에 의하여 제도의 부침이 있었음에도 불구하고 PAYGO제도는 2010년 법제화를 계기로 공고화된 예산제도로 정착된 것으로 보인다. 전반적으로 보아 다양한 예외사례에 불구하고 PAYGO제도가 재정확대 억제에 일정부분 기여하였다는 점 부인할 수 없을 것이다. 미국 연방의회의 Top-down예산심사와 PAYGO제도는 제도적 불완전성에도 불구하고 재정확대 억제 효과가 있었던 것으로 평가된다. 이는 지출제한(spending cap)과 같은 다른 제도와의 연계로 인해 가능했던 측면이 있다. 연성예산으로서의 의무지출을 도입한다면, 의무지출은 엄밀한 의미에서 더 이상 의무지출이 아니게 된다는 면에서 의무지출사업에 조건부 연성지출제도를 도입할 경우, 연성예산으로 전환되는 제도적 조건을 까다롭게 만들거나 예산거버넌스 시스템을 구축하여 민주적 통제절차를 마련함으로써, 연성준칙에도 불구하고 원래 의무지출사업의 취지가 크게 손상되지 않도록 설계하는 것이 필요하다. 또 한가지 유의할 점은 의무지출에 연성예산을 도입할 경우, 감축이 쉬워지지만, 반대로 증가도 쉬워진다는 점이다. 이는 연성예산의 본질적인 특성과 연결된 부분이며, 위의 각주에서 재정학자들이 지방정부와 관련하여 연성예산의 문제점을 지적한 것과도 연결된다. 즉, 순수한 의미의 연성예산 제도 하에서는 경기가 좋아지고 재정여건이 호전되어, 준칙에 대한 준수 동기가 약해지고 지출이 늘어도 이에 대한 통제가 쉽지 않다. 따라서 의무지출의 통제를 위하여 연성예산제도를 도입한다면, 증가하는 쪽으로는 경직적이면서 삭감하는 쪽으로만 신축적일 수 있게 설계하여야 의무지출 통제라는 목적을 효과적으로 달성할 수 있을 것이다.