한국의 재정건전성 확보를 위한 PAYGO 제도 도입의 필요성, 운영 방안 및 사회적 합의의 중요성 doc_id PCY_201411060916032621_3

미국 CBO의 역할을 고려한 국회예산정책처의 역할로서 PAYGO 한도 결정을 위한 재정추계, 기준선전망(baseline projection), 수입지출규모추계(scorekeeping)의 기능과 작성 주체가 요구된다. 또한 재정추계를 기본 자료로 활용하여 법안비용을 추계하는 시스템의 확보가 필요하다. 미국의 경우 의회예산처에서 예산안에 대한 비용추계를 하는 것과 유사한 기능을 예산정책처 등에서 수행하고 이를 바탕으로 상임위원회에서 재정소요점검을 실시하며 예산위원회에서는 위원회 의결, 예산안 조정에 따른 재정소요의 변동을 쉽게 파악할 수 있도록 지원받아야 한다. PAYGO 한도 결정을 위한 재정추계를 위해 예산정책처는 향후 10년간 기준선 및 재정규모에 대한 전망을 통하여 예산위원회의 총량한도 및 Paygo 한도 설정 임무를 지원하고 기준선전망(baseline projection)기능을 통해 예산소요추계 기준을 지원한다. 기준선의 의무지출에 대해서 PAYGO원칙의 기준이 되므로 매우 중요한 역할을 한다. 의회예산처(CBO)의 장은 대개 1월 예산위원회에 예산경제전망(Budget and Economic Outlook) 보고서를 제출하여 예산심의를 위한 정보를 제공한다. 이 보고서의 중기재정의 기준선(baseline)이 의회가 정부가 제출한 예산안을 합리적으로 심의하고 새로운 정책이 재정에 미치는 영향을 국회에서 객관적으로 평가할 수 있는 기준으로서 활용된다. 기준선(baseline)은 현행법에 기초하여 예산권한, 지출, 수입, 재정수지 수준을 기준으로 당해연도와 향후 년도에 대한 지출의 전망치를 의미한다. 이 기준선은 의회예산처이 중립적 입장에서 설정된 거시경제추계 및 재정추계, 예산 전망의 기준치로 인정된다. 기준선의 재량지출에 대한 지출한도의 기준이 되며 의무지출에 대해서도 새로운 지출 추가분에 따른 타분야 지출의 삭감이라는 PAYGO원칙의 기준이 되므로 매우 중요한 역할을 한다고 할 수 있다. 근래 우리나라의 PAYGO제도와 관련된 논의에서 PAYGO제도가 의무지출의 제약으로서의 역할로 이해되는 것으로 보인다. 그러나 앞에서 살펴보았듯이 PAYGO제도는 정해진 의무지출의 수준에 대하여 관리하는 하나의 재정제도이자 수단으로서 의무지출 또는 복지지출의 수준의 결정하는 사회적 합의과정, 정치적 합의과정과는 무관하다. 미국의 경우 PAYGO제도 도입 당시의 재정상황이 매우 좋지 않았기 때문에 당시의 의무지출수준을 기준으로 추가적인 의무지출 법안을 허용하지 않는다는 정치적인 결정을 한 것인데 비하여 우리나라와 같이 새로운 복지지출이 일부 필요한 경우 이를 반영한 적절한 의무지출수준을 결정하고 이 수준에 대하여 관리하는 하나의 재정도구로서 PAYGO제도가 활용될 수 있다. 즉, 상향된 의무지출의 수준을 합리적으로 배분하는 의사결정을 위해 PAYGO제도가 활용될 수 있으며 이런 점에서 우리나라에 도입에 대한 필요성이 있다고 하겠다. 그러나 이러한 미국의 상황을 그대로 국내에 적용할 수 있는지에 대한 논의와 관련해서 대다수의 전문가들은 국내의 복지수준을 고려할 때, 신중해야 할 것을 주문하고 있다(김태일, 2012; 김도승 2011; 박형수, 2011; 김도승외, 2010). 현재 우리나라의 복지는 우리나라는 다른 국가들에 비해 복지부문에 대한 지출 비중이 매우 낮다는 것을 알 수 있으며, 향후 점진적으로 복지 일반에 대한 보장 수준이 향상될 필요가 있다는 점을 감안할 때, 해외 사례를 바탕으로 무조건적인 지출 억제보다는 지출 증가분에 따른 재정 부담을 적절히 관리할 필요가 있다. 또 복지부문에 대한 지출이라고 하더라도 지출 항목에 따라 지출 통제전략이 필요한데 복지부문 내에서도 연금지출에 대한 부담요인이 크다는 점을 고려할 때, 이를 고려한 PAYGO적용방안을 모색해야한다. 미국의 경우 의무지출의 한계에서 현상유지를 추구하였기 때문에 PAYGO상한을 추가적으로 변경하는 작업을 고려하지 않았다. 반면 적정한 복지지출의 비중에 대하여 충분한 국민적 합의가 이루어져 있지 않은 우리나라의 경우 PAYGO상한 자체에 대한 재조정메커니즘을 수립할 필요가 있다. 이는 국회의원과 대통령의 임기를 고려하되 입법권을 가진 국회에 의해 재조정 작업이 이루어지는 것이 바람직할 것이다. Top-down예산심사제도 하에서 예산위원회가 새로운 국회가 구성되는 초기에 PAYGO상한에 대한 정치적 합의를 도출하는 메커니즘을 고려해볼 수 있다. 일반적으로 PAYGO제도는 의무지출 항목 중에서도 점차 부담정도가 커지는 복지부문의 예산에 대한 통제를 위한 것이라고 평가받는다(김도승 2011; 박형수, 2011; 김도승 외, 2010). 이미 3 장에서 살펴본 바와 같이 미국의 경우 정부의 재정지출 규모에서 의무지출이 차지하는 비중은 점차 커지고 있으며, 의무지출 항목의 경우 대부분이 사회복지, 의료 등과 관련된 지출임을 확인할 수 있다. 결국 의무지출 비중이 커진다는 것은 사회복지, 의료 등과 같은 복지부문의 예산이 증가한다 는 것을 의미하며, 따라서 이러한 추세는 향후 미래의 재정상황에 부담을 줄 수밖에 없다. 2012년 예산안에서 의무지출항목 중 공적연금이 차지하는 비중은 26.8%, 보건은 6.3%, 기초생활·보육 등은 13.2%, 노동은 8.2%, 보훈이 3.4%를 차지하는데, 이러한 항목 구성을 고려한 PAYGO적용전략이 필요하다. 지금까지의 논의를 통해 알 수 있듯이 복지수요 증가 및 이에 대한 지출은 증가될 수밖에 없다. 다만 이러한 증가분의 속도와 정도(폭)을 조정하여 재정건전화에 부담에 되지 않는 방향으로 PAYGO준칙을 도입할 필요가 있다. 즉 선진국 수준의 복지 수준을 확보하는 과제와 함께 재정건전성 확보를 위한 세밀한 재정 준칙 수립이라는 두 가지 숙제가 놓여 있는 것이다. 또한 재정이 사회에서 해야 할 다양한 역할에 대한 충분한 토론이 필요하다. PAYGO제도의 도입과 함께 우리나라에 어느 정도의 의무지출이 필요하고 어느 수준까지 국가재정이 감당할 수 있는가에 대한 충분한 토의가 필요하고 이에 바탕을 두고 PAYGO상한을 정하고 제도화하는 것이 제도의 수용성을 높이고 실현가능성을 향상시킬 것이다. 따라서 가장 먼저 필요한 작업은 재정의 역할에 대한 사회적 합의와 의무지출에 대한 재정부담을 어느 수준까지 인정할 것인가에 대한 사회적 합의를 이끌어내는 작업이 필요하다고 하겠다. PAYGO제도 도입 시에는 PAYGO 적용범위를 결정하는 것이 일차적으로 필요하며 동시에 적용범위 중 특정한 예외사항을 정의하는 것이 필요하다. PAYGO제도는 의무지출에 적용하는 것이므로 먼저 우리나라 재정법상 의무지출의 정의와 범위를 확정할 필요가 있다. 먼저 우리나라의 재정법제에 의무지출과 재량지출 구분에 대한 분명한 정의가 없으므로 국가재정운용계획 등의 의무지출에 대하여 타당성 있는 정의를 재정법상 규정하는 것이 바람직하겠다. 동시에 의무지출의 범주 중 우리나라의 상황을 고려할 때 어느 정도의 범위를 적용범위로 할지의 문제가 있다. 재정준칙의 엄격한 적용을 위해서는 적용범위를 확대하는 것이 필요하겠으나 재정의 기능을 고려하여 특정영역의 정책분야에서의 재정지출은 확대 내지 유지해야한다고 판단될 경우 PAYGO준칙에서 일단 제외할 수도 있다. 현재 우리나라의 의무지출 가운데 가장 큰 비중을 차지하고 있는 순서(교부금 제외)는 공적 연금, 기초생활·보육, 노동, 보건, 보훈 순이다. 원칙적으로 이 분야에 신규 재정사업의 경우 PAYGO준칙을 적용해야 할 것이다.