우리나라 의무지출법안의 정치적 의사결정 구조적 문제점과 재정 건전성 확보를 위한 제도적 개선 방향 doc_id PCY_201411060916032621_4

앞서 우리나라의 의무지출법안의 문제구조화 과정에서 예산의사결정과 법률안 의사결정의 통합, 미래세대를 고려한 재정건전성확보, 합리적인 수준의 의회 내부 구조의 재구조화 및 집권화라 는 세 가지 제도 재설계의 방향을 제안하였다. 아래에서는 이러한 제도재설계의 방향을 우리나라 의무지출 확정까지의 세 단계에 적용하여 PAYGO제도의 도입방안을 고안해본다. 우리나라의 의무지출 결정단계에서 첫 번째 단계는 의무지출의 근거가 되는 법률안이 확정되는 단계이며 이때 제기되는 주요 이슈는 정부입법의 경우 PAYGO준칙의 행정부 내부의 규칙이라는 측면에서 법률화되어 있는 타 재정준칙에 비하여 법적 안정성이나 신뢰성이 약하고 행정부의 변화에 따라 재정정책이 변경될 수 있다는 측면에서 자기속박적 확약으로서의 역할을 할 수 없다는 문제를 제기할 수 있다. 둘째, 의원입법안의 경우 PAYGO제도 도입의 주요 이유가 되며 행정입법의 경우와 달리 예산소요에 대한 충분한 고려 없이 발의되고 의결되는 문제가 주요 문제이다. 우리나라의 의무지출법안과 관련하여 가장 중요한 문제점은 의무지출법안이 추가적인 재정부담이라는 관점에서 충분히 논의되고 합리적으로 의사결정이 이루어지지 않는 점이다. 이는 의무지출의 양의 증가보다 보다 중요한 근본적인 문제라고 할 수 있다. 의무지출의 증가가 사회적인 관점에서 비용과 편익을 고려하여 사회적으로 바람직한 수준에서 결정된 것이라고 하면 그 지출의 수준이 다소 과하다고 하더라도 이는 사회체제 및 경제체제가 용인해야 할 것이다. 반면에 지출수준 그 자체는 그리 높지 않다고 하더라도 의무지출을 결정하는 과정에서 고려해야 하는 비용과 편익을 모두 고려하지 않고 한 요소만 고려하는 경우는 정부의 재정활동으로 사회적으로 바람직한 자원배분에서 상당히 떨어진 비효율적이고 바람직하지 않은 상태에 머물게 만들 것이다. 우리나라의 경우 의무지출법안을 논의하는 정치적 의사결정과정에서 새로운 재정적인 의무를 신설할 때 발생하는 사회적인 편익과 비용을 고려하도록 정치적 행위자들을 규제하는 의사결정 메커니즘으로서 입법영향평가, 페이고제도 및 재정준칙이 불완전하여 사회적으로 바람직하지 않은 정치적 의사결정이 이루어지는 측면이 있는 것으로 판단된다. 유사한 측면에서 우리나라의 의무지출법안과 관련된 정치적 의사결정에 국가적인 수준에서 사회적인 편익과 비용이라는 광범위한 시계(global perspective)에 의한 의사결정이 아닌 이익집단과 의원의 개인적인 지방적인 관점(local perspective)에 의한 의사결정이 이루어지는 상황이다. 이는 전형적인 포크배럴의 인센티브가 의무지출법안의 입법 의사결정에도 존재하며 의무지출법안 입법화과정에서 의원 본인의 개인적인 정치적인 이익을 추구하기 위하여 노력할 경우 사회전체의 이익에 반하는 인센티브 구조이기 때문에 발생하는 현상으로 판단된다. 그 결과 이처럼 의원입법은 정부 입법에 비해 ‘비용통제’가 제대로 안되는 데도 불구하고 국회 통과율은 17%(2008~2012년 18대 국회 기준)로 미국(2%)보다 월등히 높은 상황이다. 막대한 재정이 법안이 별다른 제지 없이 국회를 통과할 확률이 그만큼 높다(한국경제, 2014. 4. 9). 의원입법에 의한 의무지출을 신설할 때 주요 특징을 발견할 수 있다. 첫째, 의원입법의 경우 입법을 주도할 주체로서 의원의 개인적인 강한 의지가 매우 중요하다. 의회의 경우 동료의원들의 활동은 의무지출 신설을 주장하는 한 의원에게 정치적인 지원을 하는 양상을 보인다. 이는 의무지출신설 시 발생하는 정치적인 이익을 한 의원이 획득하는 양상을 보이는 점에 기인하는 것으로 보인다. 둘째, 의원입법안의 경우 입법안 초안 작성 단계에서 다양한 이해관계자들의 영향력이 있는 반면 입법안 초안이 만들어진 이후에는 초안의 내용이 크게 수정되지 않는 특성이 보인다. 이는 의무지출신설에 대한 홍보활동이 입법과정 초기부터 활발히 수행되어야 하며 특히 반대의견을 제시할 잠재적 이해관계자들에게 적절한 설득작업을 수행해야 함을 시사한다. 입법을 추진하고자 하는 의원들은 법제실무자에게 법률안의 기초를 의뢰하여 법률안의 기초를 작성한다. 법률안을 국회에 제출하는 단계에서는 법률안을 발의하는 의원은 그 안을 갖추고 이유를 붙여서 소정의 찬성자(발의자 포함 10인 이상)와 연서하여 이를 의장에게 제출하여야 한다. 이 경우 그 안에는 발의의원과 찬성의원을 구분하여 표시하고 안 제명의 부제로 발의의원의 성명을 기재하되, 발의의원이 2인 이상인 경우에는 대표발의의원 1인을 명시하여야 한다. 발의자는 당초에 법률안을 기초하거나 입법을 주도해 온 의원이 되는 것이 보통이지만 당의 정책부서 등에서 기초하여 입법이 추진된 경우에는 그 법률안의 소관상임위원회의 소속의원이나 그 법률안의 내용과 직·간접으로 관련있는 의원 중에서 맡는 경우가 많다. 두 번째 방식으로 위원회가 법률안을 제안하는 경우 제안자는 개인인 의원이 아닌 위원회가 되어 위원회의 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안을 제출한다. 이때 제출자는 위원장이 제출자가 된다. 이때 상임위원회와 특별위원회의 차별은 없고 공청회를 개최할 수 있다. 위원회에서 법률안을 제안하고자 할 때에는 이를 입안하기 위한 소위원회를 구성하고, 그 소위원회에서 마련한 내용을 위원회에서 토론을 거쳐 위원회안으로 채택, 의결하거나, 위원의 동의로 제안된 내용을 위원회에서 직접 심사·의결 또는 소위원회로 하여금 심사·보고케 한 다음 의결함으로써 위원회안을 마련하게 된다. 위원회에서 제출한 의안은 이미 그 위원회에서 충분한 심사를 거쳐 제출된 것이므로 원칙적으로 위원회에 회부하지 아니하고 입법과정이 진행된다. 즉, 법제사법위원회를 거쳐 소관위원회의 심사보고서 제출 이후 바로 본회의에 회부된다. 동시에 조정(reconciliation) 과정을 거친다. 각 위원회는 기존법률이 예산안에 따른 의무지출 혹은 세입 수준을 달성하도록 법안을 변경하도록 하고 지정된 날까지 예산위원회에 조정안 권고사항을 제출한다. 예산위원회는 위원회들의 입법적 권고사항을 “실질적 수정없이” 하나 혹은 포괄적 조정 수단(measures)으로 종합한다. 양원은 일반 입법 과정에서 사용되는 본회의토론(floor debate)를 제한하는 특별한 절차인 fasttrack제도 하에 포괄적 조정 수단을 심사한다. 이후 상·하원은 합동 위원회(conference committee)에서 차이점을 조정하고 상원과 하원은 독립적으로 포괄적 조정 법안에 대한 위원회의 보고에 동의하고 의결하며 대통령이 서명하여 조정법률이 되도록 한다.