현행 국회 예산심의 제도의 문제점 분석과 이를 개선하기 위한 Top-down 방식의 예산심사 제도 도입 필요성 doc_id PCY_201411060916032621_5

의회의 예산안 편성기간의 단계에서 예산위원회가 본격적인 예산심의에 앞서 의회예산처의 경제 및 예산전망에 근거하여 각 위원회들의 예산편성의 가이드라인으로서 예산결의안을 결의한다. 예산결의안(budget resolution)은 개별 위원회에게 구체적인 가이드라인을 주고 지출한도를 설정한다. 예산지출한도와 세입추계의 비교, 예산총액, 기능별 배분, 예산조정을 위한 지침이 주된 내용이다. 예산결의안은 예산기능(budget function)에 관한 분류에 따라 정책의 우선순위를 간략하게 설명하는 형식이다. 예산결의안의 형식은 예산기능의 분류를 사용하는데 안보, 외교, 에너지 등 20개의 예산분류체계를 갖고 있으며 기능별 배분한도가 있다. 예산결의안은 예산위원회의 의장과 위원들이 협의하여 작성한다. 의장은 예산위원회와 상·하원의 다수당의 지지를 유지하면서 의회의 정책적 목표에 가능한 한 합치하도록 하는 예산의결안을 도출하기 위해 노력한다. 이 단계에서는 의회 내의 양당 간의 구체적인 정책 및 예산정책에서의 충돌은 나타나지 않고 다수당의 예산편성 원칙이 천명되는 경향이 있다. 현행 국회의 예산심의는 3단계 절차로 전개된다. 먼저 예결위의 종합심사에 앞서, 각 상임위에서 정부예산에 대한 예비심사가 있으며, 국회법에 근거, 상임위의 심사의견을 예결위에서 존중하도록 규정된다. 그러나 이 같은 구조에서 다음과 같은 문제점이 지적된다. 첫째, 예산심의권은 상임위의 독자적이고, 고유한 권한이 아닐 뿐만 아니라 상임위의 예비심사 결과는 구속력이 없기 때문에 상임위가 신중히 정부예산안을 심사할 동기가 없다(이영조, 2002; 김성철, 2002). 둘째, 심사과정이 예결위와 중복된다. 즉, 같은 심의절차를 상임위와 예결위에서 각각 거치도록 하고 있어 관계장관 설명, 전문위원 검토보고, 정책질의, 부별심의 등 비슷한 심의과정을 반복하므로 인력과 시간의 낭비가 심하다(이영조, 2002; 국회입법조사분석실, 1998). 뿐만 아니라, 상임위는 소관 부처별 예산안을 심의하기 때문에 국가전체의 상황을 고려하면서 예산을 심의하기 어렵기 때문에 상임위는 지역구 현안 등에 대한 예산반영을 요구하기 위하여 증액 요청을 하는 경우가 많다(이영조, 2002). 헌법에 규정된 국회의 예산심의 기간은 60일이나, 실질적인 예산심의 기간은 총 10일 미만인 경우가 많다. 특히, 예비심사와 본심사를 합하여 예산심의 기일이 10일 밖에 되지 것이 보편적이다. 비록 근래 국회의 실질 예산심의기간이 점차 늘어나고는 있으나, 충분한 예산심의기간이 확보되기 위한 제언들이 다음과 같이 제기된다. 첫째, 예산안의 국회제출시한을 정기국회 개회일 전까지 조정해야한다는 주장(임인규, 2008). 즉, 국회와 행정부가 협의를 하면, 회계개시 90일전인 10월 2일 이전에라도 행정부 예산안을 국회에 제출할 수 있도록 도모한다. 둘째, 결산 심의일정을 개편하여 충분한 심의기간을 확보해야 한다는 견해(김태일, 2004). 현재는 예결위의 심사절차와 상임위의 심사절차가 중복됨. 이런 절차를 개선하여 실질 예산심의 기간을 확대할 수 있다. 이런 상황에서 재정건전성과 국회 재정통제권 확보를 위한 상임위원회의 예산심의 이전에 예산규모에 대하여 미리 결정하고 이것을 바탕으로 위원회별로 예산을 심의하는 Top-down 심사제도가 유용할 것으로 보인다. Top-down예산제도는 일반적인 장점과 함께 예산편성권이 행정부에 부여되어 있는 우리나라 재정법구조 하에 특별한 제도적 의미가 있는 것으로 보인다. 예산편성이 Top-down방식으로 이루어지며 중앙예산기관의 권한이 강한 상황에서 이에 대한 효율적인 예산심사를 위해 Top-down예산심사가 필요하며, 이런 상황에서 행정부의 Top-down예산과정에 대응하는 의회의 Top-down예산심사가 필요하다. 행정부의 각 부처가 기능별로 사업수준을 결정하는 미시예산편성(micro-budgeting)을 수행하고 중앙예산기관이 경제전망 및 세입전망을 기초로 재정정책을 수립하고 정부의 총예산규모를 결정하는 거시예산결정(macro-budgeting)을 수행하므로 이에 대응하여 상임위가 미시예산심사를, 예산위원회가 거시예산심사를 수행하는 역할 분담이 있을 때 효과적인 예산심사가 가능할 것이다. Top-down예산심사 하에서 예결위는 총액에 대한 심사와 상임위별 예산총액을 할당하는 역할, 상임위는 예결위로부터 할당받은 액수 내에서 세항에 대한 예산을 심사하는 기능을 담당하게 된다. 예산위원회는 예산심사를 위한 종합지침을 마련하고 특정상임위에서 지나치게 예산안을 삭감하거나 증액하였을 경우 해당 상임위에 예산안의 삭감을 요구하거나 예산을 조정할 수 있는 권한을 가져야 한다. 예산위원회는 지침으로서 상한액을 상임위에 요구할 수 있으며 미시적인 예산심사는 상임위에서 결정할 수 있도록 해야할 것이다. 상임위는 소관부처 예산에 대한 실질적인 심의권과 통제권을 행사할 수 있다. 관련된 이슈로 국회 예산심사 구조에서 예결위, 기재위, 상임위와의 관계를 개선할 필요가 있다. Top-Down예산심사를 위해서는 세입총량과 세출총량이 함께 다루어져야 할 필요성이 있는데, 현재 세입총량은 기획재정위원회에서 다루고, 세출 총량은 예산결산특별위원회에서 다루는 문제가 있기 때문이다. Top-down예산심사와 관련하여 이 제도가 재정준칙과 제도적으로 결합하여 재정규율 확립에 기여할 수 있으며 재정준칙의 제도적 전제조건으로 파악된다. PAYGO제도 등 재정준칙의 제도화와 함께 제도를 도입하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 중앙예산기관의 권한이 크고 중앙예산기관의 주요 의사결정인 예산총액과 기능별 배분에 대하여 의회의 적극적인 통제가 필요한 경우 예산심사과정에서 이를 전담하는 예산위원회의 기능을 강화할 경우 효과적이므로 Top-down심사제도의 도입만으로도 의의가 있을 것이다. 현재 우리나라 국회의 예산심의는 상임위원회별 예비심사, 예산결산위원회의 종합심사, 본회의의 심의의결 등 다원화된 과정을 거치면서 이뤄지도록 제도화되었고 예산심사과정은 상임위의 미시적 검토 위주의 예산심의, 예산위원회에 의한 거시적 예산심의의 결여, 예산조정권 부재로 거시적 관점의 예산조정 부재 등의 문제가 있으며 예산결산특별위원회는 예산 전체에 대한 관리자의 역할을 하고 있지 못하다고 평가되고 있다. 예결위의 상임위화 논의가 지속적으로 제기되었으며 현재 짧은 임기와 겸임의 문제점도 지속적으로 제기되고 있다. 전반적으로 의회의 예산결의안과 의무지출법안 심사과정에서 법안의 비용추계를 바탕으로 한 상임위의 심사 및 새로운 의무지출한도 위배여부 심사, 그리고 예산위원회의 조정과 상임위에 법안 심사 요구 등의 변화가 필요할 것이다. 여기서 이러한 의무지출법안 심사과정의 변화는 예산위원회로의 권한의 일부 집중이 되는 Top-Down예산심사가 불가피하며 이때 발생할 수 있는 의회 내의 집권화에 대한 보완이 필요하다. 한편 이러한 의무지출법안의 의회에 의한 통제방식은 의무지출법안의 위임입법이 최소화됨을 전제로 한다. 위임입법이 광범위하게 존재하는 상황이면 법안의 비용추계는 합리적으로 이루어지기 어려우며 심사도 형식적으로 이루어지게 될 가능성이 크다. 합리적인 비용추계가 이루어질 수 있는 수준까지만 위임입법을 허용하는 방안 등을 고려할 필요가 있다.