재정 건전성 확보를 위한 PAYGO 제도 도입 방안과 의무지출 관리 기제의 설계 및 정치적·제도적 실행 전략 doc_id PCY_201411060916032621_6

앞서 살펴보았듯이 의무지출입법안의 기준이자 한도가 되는 PAYGO제도를 적용할 의무지출의 수준에 대한 결정이 필요하다. PAYGO한도를 결정하는 주체로서 중앙예산기관이 기존의 예산 편성지침에 의무지출의 수준을 재량지출의 수준 및 총예산규모와 분리하여 공개할 필요가 있으며 국회는 예산결의안의 형식으로 이에 대하여 결의할 수 있다. 장기적으로는 국회가 예산결의안을 결의하고 이를 중앙예산기관이 수용하는 방식이나 예산편성지침에 대하여 중앙예산기관과 국회가 사전합의하는 방식이 PAYGO제도의 취지에 보다 맞다고 할 수 있다. 우리나라의 현행 예산과정을 인정할 경우 중앙예산기관의 예산편성지침을 인정할 것이나 장기적으로 의회에 의한 예산결의안을 도입하는 것이 의무지출수준에 대한 정치적 합의라는 측면에서 바람직할 것이다. 실제 PAYGO제도가 운용이 되기 위해서는 PAYGO상한을 결정하며 개별 상임위원회가 법률안 제정 심사시 PAYGO준칙을 유지하도록 유도하며 상임위원회간 의견차이를 조정하는 기능을 수행하는 행위자가 필요하다. 개별 상임위원회는 특정 분야에 대한 법안을 심사하므로 예산증액에 따른 예산감소분은 통상 타 상임위원회에서 관할할 것이므로 이에 대한 조정의 역할이 필요하기 때문이다. 또한 상임위원회의 배분된 의무지출범위를 벗어나는 등 PAYGO준칙 위배시 의안심사가 진행되지 못하도록 하는 제어장치가 필요하다. 이는 자연스럽게 예산위원회 또는 현재의 예결위가 담당하는 것이 바람직하다. PAYGO한도를 미국의 경우와 같이 예산결의안(Resolution)에 의해 설정하고 개별 위원회에서 PAYGO한도가 의사규칙에 의하여 법안 제안시 고려되면 될 것이다. 예산위원회는 상임위에서 PAYGO준칙 위반시 이를 모니터하고 의사규칙으로 예산안심사(point of order) 중단을 하거나 수정을 요구하는 권한을 가져야 한다. 넷째, 준칙을 강제할 수 있는 유인구조의 적절한 설계에 대한 관심이 증가하고 있다. PAYGO 제도도 정치적 의사결정과정에서 합리성을 제고하여 재정관련 의사결정집단이 재정건전성을 중요하게 고려하도록 하는 의사결정구조의 변화를 추구한다. 실효성 있는 준칙 설계의 본질적 질문은 예산과정 중 준칙에 위배되는 상황이 발생하는 경우, 준칙 준수를 어떻게 강제할 것인가의 문제, 법적 기반 등 형식상의 강제성은 준칙의 도입형태에 따라 다른 함의를 가질 수 있다는 시사점을 도출할 수 있다. 마지막으로 의무지출의 통제 및 관리하는 제도는 일반적으로 보편적인 제도이기 보다는 한 국가의 통치구조를 고려하여 설계해야 한다는 시사점을 얻을 수 있다. 예산제도는 국가의 통치구조의 특성에 따라 매우 상이한 구조를 갖고 있으며 우리나라의 통치구조는 대통령제와 내각제의 요소가 혼재되어 있어 적정한 의무지출관리기제를 고안하기 위해서는 이러한 요소들과 정합한 PAYGO제도를 고안해야 한다고 할 수 있다. 다섯째, 정부 및 예산당국의 협조는 필수이다. 의원입법의 경우에도 대부분 재원을 정부 재정에서 부담해야하기 때문에 예산당국의 반대에 부딪히는 경우가 많다. 이는 앞서 중앙예산기관을 설득하는 전략을 사용하여 관련부처 장관들의 회동 등을 통해 해결해야 한다. 의무지출설립안이 누가, 누구에게, 어떤 재원으로, 어떤 분야에, 어떤 언론에, 얼마만큼을, 무슨 기준과 방식을 통해 지원할 것이며, 집행 후 검증은 어떻게 할 것인가에 대한 면밀한 검토와 분석이 제시되어야 한다. 예 산관련 자료는 애매하거나 뭉뚱그려져 있어도 안 되며, 구체적인 수치와 시행방법과 기준, 소요예산의 적정성 등이 확보되지 않으면 예산당국의 동의를 이끌어낼 수 없다. 의무지출신설에 따른 소요예산과 용도, 규모, 지원기준과 시행방법, 결산체계 등은 절제 있게 편성하고 구성해야한다. 셋째, 정치과정에서 정치적 반대 집단에 대한 적절한 설득이 필요하다. 법률제정으로 인해 이해관계가 충돌하는 쪽의 이해와 협력을 구하기 위한 노력이다. 의무지출신설을 통해 기득권을 잃게 되거나 불이익을 당하게 되는 쪽, 지원에서 배제되는 쪽은 물론이고 유사한 분야에서의 편파성 시비 등에 대비한 사전정지 작업이 필수적이다. 그러므로 보다 적극적으로 새로운 의무지출신설의 취지와 필요성 등을 지속적으로 충분하게 설득하는 노력이 필요하고, 이를 위해서는 무엇보다도 이를 반대할 자신의 업무영역을 박탈당한다고 생각하는 부처나 조직의 반대논거를 극복할 수 있는 설득력 있는 논거와 주장이 필요하다. 넷째, 또한 국민들의 이해와 사회적 이슈화가 필요하다. 물류산업 진흥을 위한 관련 기업협회에서 의무지출신설 및 법제정의 필요성을 이해시키기 위하여 다양한 선전물을 제작하여 배포할 필요가 있고, 언론에 의무지출의 필요성을 역설하는 광고를 게재하거나, 여론조사를 실시하는 등의 적극적인 정책 홍보활동을 할 필요가 있다. 이때 새로운 의무지출의 ‘대의명분을 제시해야 한다. 일방적이고 일시적인 홍보보다 시민사회와의 소통하여 의무지출 신설을 요구하는 이해관계자의 주장을 효과적으로 전달하고 이해시킬 수 있는 보다 획기적인 홍보와 P․R이 필요하다. 다섯 번째, 앞선 국가들의 사례를 보면, 지출계획심사를 수행하는데 있어 사전예산제도가 활용되고 있다. 영국의 Pre-Budget이나 스웨덴의 Spring Fiscal Policy Bill 이 이에 해당한다. 이러한 사전예산은 재정경제예측과 정부회계자료를 바탕으로 증/감세, 지출증대/감축에 대한 계획 등 중요한 정보를 포함하고 있다. 취업률 향상, 지속적 경제성장, 재정감축 등 재정 경제적 목표에 대한 결정을 조기에 예측하여 이를 바탕으로 각 부처별/사업별 예산과 총액예산의 개요를 검토하는 것이다. 물론 사전예산안은 본 예산안만큼 세부적인 내용을 담고 있지는 않지만, 주요한 사업에 대해서는 정밀한 경제예측을 바탕으로 어느 정도의 예산이 소요되는지에 대한 정보를 제공하여 준다. 잘못된 예측에 기초하여 주요한 사업을 수행하게 될 경우, 중기재정계획 속에서 어느 정도 재조정을 할 기회는 있겠지만, 근본적으로는 예산제약으로 말미암아 이러한 사업의 지속가능성이 낮아져서 부처별 전략적 목표 달성에 중대한 지장을 초래할 수 있다. 2010년 재정책임법은 영국에서 최초로 재정건전화계획을 입법화한 것이라 할 수 있다. 이 법의 재정건전화계획은 중기재정계획의 설정과 그에 대한 성공적 이행 여부의 지속적 감시에 대한 내용을 포함하고 있다. 재정개혁에 있어서 경제적 상황이라는 것은 그 전제조건으로 매우 중요한데, 2010년 재정책임법의 경우, 경기회복이 시작된 시점에 도입되어서 재정이 지속적인 경제성장과 장기적인 투자 효과에 기여할 수 있도록 하는데 초점이 맞추어져 있다. 앞에 서 언급한 것처럼 이 법은 재정건전성을 향상시키기 위한 구체적인 대응계획을 포함하고 있는데, 이에 따르면 재정건전성 향상을 위한 목표는 2011년부터 2016년까지 회계연도에 걸쳐, 직전년도보다 낮은, 국내총생산 대비 공공분야 순차입의 비율을 달성할 것을 목표로 하고 있으며, 재무부는 2014년까지 국내총생산 대비 공공분야 순차입 비율이 2010년의 절반 이하의 수준까지 낮추도록 노력해야 한다.