한국 북방정책의 역사적 전개와 성과 및 한계, 그리고 러시아·중국 접경지역 개발과 연계한 신북방정책의 추진 필요성 doc_id PCY_201411071013488851_1

본 보고서의 공간적인 검토범위는 본 보고서가 신북방정책의 일차적인 대상지역으로 상정한 러시아의 극동지역 남부와 중국의 동북지역이며, 신북방정책의 핵심적인 고려요인으로 간주한 북한요인을 검토하기 위해 북한과의 초국경 개발협력이 진행되고 있는 북ㆍ중 및 북ㆍ러 접경지역도 검토범위에 포함되었다. 본 보고서에서는 광의의 북방지역에 포함될 몽골과 중앙아시아 및 중국 서부지역과 같은 그 밖의 유라시아대륙지역에 대한 검토는 이루어지지 않았다. 이는 추후 연구의 과제가 되어야 할 것이다. 본 보고서는 대외경제정책연구원의 2013년 중장기 통상전략연구사업의 주제인 ‘신북방 경제협력 연구’와 관련된 3권의 연구결과물 중에서 제1권으로서, 2권과 3권의 서론에 해당한다고 할 수 있다. 제2권과 제3권은 각각 ‘중국의 동북지역 개발과 신북방 경제협력의 여건’ 및 ‘러시아의 극동지역 개발과 신북방 경제협력의 여건’을 주제로 하며, 해당 지역의 현황및 개발정책에 대한 검토와 한국과의 양자협력방안에 대해 구체적으로 다루고 있다. 따라서 이러한 주제와 관련된 내용은 제2권 및 제3권을 참고할 수 있을 것이다. 한국에서 ‘북방정책’이라는 용어는 1970년대 서독정부의 ‘동방정책(Ostpolitik)’의 한국적인 변용(變容)이라는 의미로 처음 사용되기 시작했다. 서독정부의 동방정책은 당시 사회주의권 국가들에 대한 관계개선을 내용으로 하였는데, 이러한 시대적 변화를 포함하여 1970년대 들어 뚜렷해지기 시작한 세계적인 냉전체제 완화 분위기 및 남북한 정부 사이의 대화국면은 한국에서도 사회주의권 국가들과의 관계를 재정립할 필요성에 대한 논의를 촉발시켰다. 특히 1970년대에 진행된 미ㆍ중 간 긴장완화와 국교 정상화 국면으로 한반도 주변 국제관계에 근본적인 변화가 발생하면서 한국 내에서는 북방정책에 대한 논의가 더욱 빈번해졌으며, 1980년 대 들어서는 정부도 북방정책이라는 용어를 공식적으로 사용하기 시작했다. 이어서 1980년대 중반부터는 동구권 사회주의국가들의 체제전환이 현실화되면서 한국정부가 체제의 위협을 느끼지 않고 사회주의국가들에 접근할 수 있는 환경이 조성되었는데, 이러한 대외환경의 변화를 배경으로 한국정부는 최초로 본격적인 북방정책을 실행에 옮길 수 있었다. 이러한 초기의 성과에도 불구하고 노태우 정부의 북방정책은 기본취지였던 통일을 위한 전기 마련은 물론, 남북한간의 화해ㆍ협력이라는 결과를 낳는 데는 실패했다. 한국정부는 1992년 하반기부터 다시 대북한 강경 정책으로 선회했으며, 북한 역시 국제기구에 의한 핵사찰을 거부하고 국제원자력기구에서 탈퇴함으로써, 결국 ｢7ㆍ7선언｣을 토대로 추진된 북방정책의 주요 성과인 남북기본합의서와 국제비핵화선언이 사실상 사문화되는 결과를 가져왔기 때문이다. 특히 북한의 국제원자력기구 탈퇴는 남북관계를 국제적인 북핵정국에 종속시키는 결과를 낳음으로써 북방정책을 통해 남북관계에서 주도적인 위치에 서고자 했던 한국정부의 의도는 이후로 더욱더 실현이 어렵게 되었다. 또한 북한의 우호ㆍ동맹국이었던 구사회주의권 국가들과의 관계개선을 통해 북한에 개혁ㆍ개방의 압력을 가하려던 북방정책의 전략 역시 냉전체제 해체 이후에 전개된 국제 관계의 변화 속에서 사실상 설자리를 잃게 되었다. 결과적으로 노태우 정부의 북방정책은 초기의 성과에도 불구하고 구사회주의권 국가들과의 수교라는 성과만을 남기게 되었으나, 이러한 성과만으로도 노태우 정부의 북방정책은 건국 이래 최초로 한국 외교관계의 지평이 전 지구적으로 확장되는 의미 있는 변화를 가져다주었다. 이는 곧 한국인들의 활동공간이 전 지구적으로 확대되었음을 의미하였는바, 특히 한국의 기업들에는 구사회주의권 국가들의 대규모 시장이 새로이 열리게 되었으며, 이때 열린 새로운 시장은 1990년대 이후 한국경제가 성장하는데 중요한 동력이 되었다. 제6공화국 출범과 더불어 노태우 정부가 추진한 북방정책은 세계적인 동서냉전체제 해체라는 대외환경의 변화를 활용하여 남북관계에서 주도권을 잡으려는 정책으로 요약될 수 있을 것이다. 이러한 북방정책이 그 핵심 목표를 달성할 수 없었던 것은 동서냉전체제 해체 이후의 국제관계 및 남북관계의 변화를 전망하지 못한 데에 근본적인 원인이 있었다고 할 수 있을 것이다. 그럼에도 불구하고 노태우 정부의 북방정책은 한국정부가 추진한 본격적인 대외정책의 한 전형으로서, 이후로도 이 정책의 의미와 공과에 대한 논의가 이어지게 되는 단초가 되었다는 점에서 중요하다. 한국에서 북방정책은 세계적인 동서냉전체제가 아직 상존(常存)하던 1980년대 말부터 1990년대 초 사이에 정부의 가장 중요한 대외정책으로 추진된 바 있으며, 이 정책의 결과는 한국의 대외관계 및 국내문제 전반에 커다란 변화를 낳았다. 이 시기 이후로 진행된 사회주의권 국가들의 체제전환과 냉전체제 해체에 따라 우리 사회에서 북방정책이 가지는 함의도 점차 변화되어왔는데, 2000년대 말 이후로 최근까지 국내에서는 다시 새로운 북방정책(신북방정책)에 대한 논의가 빈번하게 일고 있다. 최근에 신북방정책에 대한 의견제시가 다시 빈번해진 것은 우리 정부가 ‘동북아 평화협력 구상과 유라시아 협력 확대’와 같은 국정과제를 제시하고, 이의 일환으로 대륙국가들과의 협력 필요성을 강조하고 있는 것과 무관하지 않다. 최근의 신북방정책에 관한 논의에서는 이 정책을 유라시아대륙국가들과의 경제협력정책과 동의어로 사용되는 경향이 나타나고 있으며, 특히 對러시아 경제협력과 관련하여 신북방정책이라는 용어가 자주 사용되고 있다. 그러나 이러한 신북방정책은 기존의 개별 국가(들)에 대한 협력정책이나 우리 정부의 ‘유라시아 이니셔티브 정책’과 명확히 구별되지 않아 의미상의 혼동을 불러일으킬 수 있다. 한반도의 북방지역은 한국의 정치ㆍ안보 및 경제를 위해 중요한 지역일 뿐 아니라, 한민족과는 역사ㆍ문화적으로 특별한 연관성을 가지고 있는 곳이다. 이러한 북방지역의 특수성에 대한 인식을 토대로 한국은 이 지역과의 협력수준을 확대하기 위한 신북방정책을 추진할 필요가 있다. 이와 같은 신북방정책은 이 지역 전체의 상황 변화와 한국의 정치ㆍ안보 및 경제적 국익을 종합적으로 고려하여 수립ㆍ추진되어야 하는바, 이는 개별 국가들에 대한 외교정책이나 경제협력정책과는 구별될 수 있을 것이다. 오늘날 한반도 북방지역에서 발생하고 있는 상황 변화의 가장 중요한 측면이자, 이러한 변화의 핵심적인 동인(動因)이 되고 있는 것은 러시아의 극동 지역과 중국의 동북지역에서 진행되고 있는 대규모 지역개발정책이라고 할 수 있다. 이에 따라 한국은 이 두 지역을 일차적인 대상지로 삼아 경제협력을 중심으로 하는 신북방정책을 추진할 필요가 있을 것이다. 현재 한반도 북방 지역에서 진행되고 있는 러시아 및 중국의 극동지역 및 동북지역에 대한 개발정책은 해당 지역의 산업발전을 기본목표로 하여 연관 산업분야가 집적된 복합단지의 개발 및 이를 위한 인프라 구축사업을 핵심으로 하고 있다는 공통점이 있다. 현재 러시아 극동지역과 중국 동북지역에서 진행되고 있는 경제개발정책에서 점점 더 국제협력 및 주변지역과의 연계가 강조되고 있는 점은 한국이 신북방정책을 수립ㆍ추진하는 데 있어 특히 관심을 가져야 하는 부분이다. 러시아의 푸틴 정부는 극동지역 개발정책 실행 초기부터 ‘아ㆍ태 지역과의 통합’을 기본방향으로 삼아왔으며, 이는 ‘러시아연방 에너지 전략 2030’과 같은 전국 차원의 산업정책이나 전략에서부터 강조되어왔다. 극동지역 지역개발을 위한 연방프로그램에서도 아ㆍ태 지역 국가들과의 경제ㆍ통상 거래 확대가 주요과제로 채택되어 있으며, 동시에 지하자원 개발 및 교통인프라 구축과 관련된 주요 사업들은 직ㆍ간접적으로 주변국가들과의 연계를 고려하여 수립되고 있다. 중국정부 역시 2000년대 중반부터 국제협력을 동북개발 정책의 핵심적인 과제로 강조해오고 있는데, 이는 중국정부의 ‘화평굴기(和平屈 起)’정책의 일환으로, 인접국들과 ‘경제적 이익 공동체’를 형성하고자 하는 전략과 맞닿아 있다.