수도권 광역교통 서비스 개선을 위한 거버넌스 체계 구축, 재정 분담 구조 개선 및 효율적인 입석 금지 대책 마련의 필요성 doc_id PCY_201412011009271251_9

중추도시생활권은 대도시중심형과 네트워크도시형으로 구분되는데 이 글에서는 네트워크형 생활권을 대상으로 광역교통 거버넌스체계의 개선을 모색하였다. 수도권을 비롯한 지방 대도시권은 「대도시권 광역 교통 관리에 관한 특별법」에서 정하고 있는 교통 권역에 해당하고 일련의 광역교통 거버넌스체계 가 구축되어 있으나 네트워크형 생활권은 이러한 거버넌스체계가 없기 때문이다. 네트워크형 중추도시생활권에서 광역교통 부문 실행주체 간 역할 분담을 ‘거버넌스체계’라고 칭하고 이의 개선방향을 모색하고자 한다. 지역발전전략에서 제시하고 있는 생활권별 지역발전행정협의회를 기존의 틀로 하여 이의 한계를 극복할 개선방향을 단기 프로젝트에서 중장기 마스터플랜 수립, 자치단체의 리더십 향상, 민간부문 역량 활용, 그리고 주민참여 기반 강화 측면에서 살펴보고자 한다. 광역교통계획 수립과 집행과정에서 주민참여 기회는 공청회, 주민설명회 등의 수동적이고 행정적인 절차에 국한하고 있다. 지역주민이 요구하는 교통서비스를 자체적으로 확보할 경우 이의 제도적 장치가 마련되어야 한다. 예를 들면, 일본 고베시의 커뮤니티 버스는 마을 주민들의 가까운 전철역, 의료 시설로의 접근을 위해 자체 운영하고 있는데, 자치단체가 운영비용을 지원해주는 것이 아니라 주민들이 커뮤니티 버스를 운행할 수 있도록 운행 허가와 요금 설정을 자유롭게 하도록 지원하고 있다. 지역의회의 광역교통 거버넌스 역할을 새로이 모색하고 정립할 필요가 있다. 한 예로 혼잡통행료 부과에 대하여 일본에서는 지역의회가 반대하면 이 안건의 재상정은 현실적으로 가능하지 않다. 반면, 독일 등 유럽 국가에서는 정당과 상관 없이 반대 이유에 대한 객관적 분석과 사회적 타당성을 고려하여 수차례의 대안 설정과 전문가 의견 수렴 및 주민 설득을 통하여 사회적 목표(한계비용 저감)를 달성하기 위한 가장 합리적인 대안을 설정하고 이를 관철시키는 민주주의의 실현 방식이 높이 평가 받고 있다. 우리나라 지방 의회의 역할은 행정부문에 대한 견제와 함께 개선 대안의 제시와 지역주민의 설득과 참여를 독려하는 건전한 의회민주주의 실현이 요구된다. 그러나 공급력 확대를 위한 비용문제로 들어가면 이해관계자별로 다른 셈법이 작용한 것이 사실이다. 버스운송의 원가 보전을 위해 요금인상을 추진할 때마다 항상 여론의 질타가 있었고, 각 지자체에서는 열악한 재정을 이유로 원가에 못 미치는 재정지원을 한다거나 지방선거 등을 의식하여 요금 조정에 소극적이었던 측면도 있었다. 버스업체에서는 1회 운행당 9만 원의 수입이 발생한다면 만석 입석을 허용하게 되었을 때4만 원의 추가 수입이 생기게 되므로 부족한 재원을 충족할 수 있게 되어 자연스럽게 입석을 선호하는 경향이 있었다. 어떻게 보면 여러 이해관계가 맞물려 입석이 관행화되어 온 것이 사실이다. 안전에는 늘 대가가 있게 마련이나 각 경제주체가 대가를 부담하는 것을 외면한 것이 현실이었다. 정부에서는 그동안 추진되어 온 수도권 광역교통 대책을 재점검하는 한편, 세월호 사건 이후 안전에 대한 사회적 관심에 부응하고자 교통카드 데이터를 바탕으로 수도권 3개 지자체가 마련한 방안을 국토교통부가 조율하여 광역버스 좌석제 대책을 지난 7월 16일부터 추진하였다. 다섯 번째, 광역버스 기반시설의 부족과 노선체계의 불합리한 구조다. 통근용 철도망이 구축되어 있지 않은 광역교통축의 중심 교통수단은 광역버스가 담당하고 있다. 광역버스가 운행되는 대중교통 중심교통축상 서울시 중앙버스 전용차로와 연계되는 중앙차로는 고양·파주축의 수색로, 구리축의 망우로, 하남축의 천호대로, 성남·수원축의 경부고속도로 등 5개 축뿐이며, 나머지 축은 가로변 버스차로를 운영하고 있어 타 교통수단과 버스가 혼재되어 버스우선차로의 효과가 나타나지 않고 있다. 또한, 경기도-서울 간 광역버스 노선이 강남대로, 망우로, 송파대로 등 서울시 도심 특정가로에 집중되어 있어 출퇴근시간대 초과 수요로 인한 입석승객 문제, 종점 구간이 서울시 중심가로와 정류장의 용량초과 현상으로 이용객의 안전과 시간 경쟁력을 약화시키고 있다. 먼저 1단계는 7월 16일부터 1개월간 진행되었는데, 출퇴근시간대에 버스 222대를 추가 투입하여 입석을 해소해가되 1개월간 모니터링을 한 결과 중대한 개선이 필요한 사항이 발생할 경우 경찰과 협의하여 단속을 유보하는 방향으로 진행되었다. 그러나 대책 시행 첫 3일간 여러 불편이 야기되었고 ‘입석 금지’가 주요 이슈로 부각되어 여론의 질타를 받게 되었다. 시행착오의 가장 큰 원인으로 이용객 수요 패턴 변화를 분석하는 데 한계가 있었다는 점과 문제 발생 시 즉시적이고 능동적으로 대응하는 것이 미흡했다고 지적할 수 있다. 우선 대책 시행 첫날, 평상시와 같은 배차계획을 수립하였지만 이용객들이 버스 탑승을 위해 30분 조기 출근함에 따라 계획된 버스 배차시간과 이용수요간 괴리가 생겨 혼란이 발생했으며, 중간정류소와 고속도로 진입구간 정류소 이용객에 대한 수요 예 측도 다소 부족하여 만차로 인한 무정차 통과, 정류소 내 대기시간이 장기화된 측면이 있었다. ‘광역버스 입석대책(2014.7.16)’ 이전 수도권 광역버스는 156개 노선 2,561대가 운행되었다. 인·허가 행정기관별 광역버스 운행대수는 경기도 2,207대(79%), 서울시 258대(10%), 인천 시 276대(11%)이고, 광역버스 이용자의 거주지는 경기도 49%, 서울시 30%, 인천시 21%다. 광역버스 이용자의 거주지 분포와 인·허가 행정기관별 광역버스 운행대수 분포에는 큰 차이가 있다. 경기도민은 광역버스 이용자의 49%이나, 경기도 광역버스는 운행대수의 79%를 차지하고, 서울시민은 광역버스 이용자의 30%이나, 서울시 광역버스는 운행대수의 10%다. 광역버스 운영이 비용과 수입의 균형으로 재정지원이 없다면 인·허가 기관별 운행대수는 아무런 의미가 없다. 그러나 수도권 광역버스는 운영적자가 발생하기 때문에 시·도별 이용자 분포에 비례하여 광역버스를 운행하거나, 광역버스 운영적자를 시·도가 이용자 분포에 비례하여 분담하여야 한다. 이런 합의가 불가능하다면 수도권 광역버스 운용적자에 대해서 중앙정부가 재정지원을 하여야 한다. 특히, 용인·성남·김포·고양 등 8개 지역 13개 정류소 등은 증차에도 불구하고 여전히 혼잡도가 높아 추가 대책이 필요한 것으로 진단되었으며, 버스 사업자 관할관청과 혼잡지역의 관할관청이 상이하여 버스 배차 및 증차 방안 수립에 한계가 있어 대책 시행의 구심점이 필요하다는 것도 지적될 수 있다. 예를 들어, 경기도 성남에서 운행 중인 여러 버스 중 9401번 버스는 서울시 소관, 1150번은 광주시 소관 버스이나 실제 취약지역은 성남이므로 서울시나 광주시에서 즉각적인 대응을 하는 것이 어려웠던 것이다. 아울러 비용부담 주체가 명확치 않아 버스 사업자가 당초 예정된 공급력 확대에 소극적인 것도 주요 이유였다. 적절한 재정지원 등 재원에 대한 검토 없이 입석을 제한할 경우 버스 사업자의 영업수입은 감소되는 반면, 증차에 따른 비용부담이 커 버스를 확대 증차하는 데 미온적이었다. 당초 좌석제 대책은 출근 시 208대, 270회 운행으로 계획되었으나 실제 163대, 183회만 운행하는 등 계획 대비 이행률이 82% 수준에 불과한 것은 이러한 것을 보여준다.