멕시코의 화석연료 중심 에너지 개혁과 기후변화 대응 정책 간의 모순 및 정책 이행 과정에서의 한계와 갈등에 관한 연구 doc_id PCY_201412011012278491_10

멕시코는 도입부에서 문제를 제기했듯이 석유 생산 감소 위기를 극복하기 위해 2013년 현재 에너지 개혁을 시도하고 있다. 특히 막대한 화석연료(석유 및 천연가스) 개발 분야에 해외 투자를 강화하고자 하고 있다. 그럼에도 불구하고 이러한 에너지 개혁의 방향은 특히 멕시코의 2008년 ‘재생에너지법’ 도입과는 다소 모순된 방향으로 진행되고 있다. 2013년 폐냐 니에토 행정부의 새로운 에너지법 개혁은 현재 멕시코가 추구하고자 하는 야심찬 재생에너지 개발 정책(저탄소 정책)과 다소 모순된 경로를 걷고 있다. 거시적 그리고 정책적 안목에서 보면 이는 엄격하게 지속가능한 개발 전략이 아니다. 2013년 ‘OECD 멕시코의 환경성과 리뷰’에 의하면, 지난 10년간 ‘환경적 지속가능성’은 멕시코의 기후변화 대응 및 완화 정책의 중요한 목표였으며, 2007-12년 사이 멕시코 국가개발계획(NDP)에서 상당히 중요한 이슈였다. 사실 멕시코 정부는 탄화수소 부문(석유, 천연가스) 에너지 산업에 대하여 1938년 라자로 카르데나스(Lazaro Cardenas; 1934-40) 정부가 국유화 선언을 한 이후 헌법으로 자국의 에너지 독립성을 명문화해 보호해왔다. 하지만 2013년 현재 페냐 니에토 행정부는 이미 고착된 에너지 관련 법안을 수정함으로써 에너지 분야 개혁을 강화 의지를 확고히 하고 있다. 하지만 저탄소 사회를 향한 멕시코 정부의 개혁은 이제까지 실시해온 일련의 기후 변화 대응 정책들과의 균형에 대한 의구심을 낳고 있다. 이미 멕시코 의회를 통과한 중요한 2개 법안 수정안의 내용은 석유 및 천연가스 산업 등 멕시코의 전반적인 에너지 투자 부진 문제 해결을 위해 외국인 회사의 투자 기회를 확대하고자 하는 것이므로 향후 경제발전에 긍정적이라고 해석할 수 있다. 한편으로 멕시코는 저탄소 사회 구현을 통한 경제성장, 특히 탄화수소 의존을 탈피한 신(新)대안으로 신재생에너지 분야 개발 및 투자 강화 전략을 채택했다. 대조적인 두 개의 새로운 에너지 정책을 채택했다는 사실에서 정책의 실효성에 대한 의문은 더욱 증폭된다. 그럼에도 불구하고 이러한 에너지 개혁안은 2012년 4월 멕시코 정부가 통과시킨 ‘기후변화일반법(Ley General de Cambio Climático)’과는 다소 상반된, 혹은 모순된 결정으로 에너지 전문가들은 평가하고 있다. 멕시코의 ‘기후변화일반법’은 2020년까지 2000년 기준 온실가스 배출량의 30%를 줄이고 2050년까지는 50%까지 감소시킬 것을 계획하고 있다. 또한 멕시코는 2024년까지 자국 에너지 수급량의 35%를 재생에너지로부터 확보하겠다는 계획을 마련해두었다. 이러한 ‘기후변화일반법’의 목표를 고려하면 최근의 화석연료 에너지 개발을 위한 정책 개혁은 서로 모순된다는 논리이다. 다시 말해서 화석연료 사용량을 줄이고 재생에너지원을 더욱 개발한다는 ‘기후변화일반법’과 멕시코 에너지산업에 대한 외국인투자를 확대시키는 최근 2개 법안의 수정은 서로 상반된 정책이다. 게다가 멕시코 정부는 기후변화 대응 차원에서 다양한 제도를 도입하고 정책 입안과 이행을 추진해오고 있지만 많은 부문에서 공존할 수 없는 문제점들이 상존해 있다. 본 연구는 새로운 에너지(재생에너지 포함) 정책이 발전하고 있는 현실에도 불구하고, 정책적·제도적으로 상충되는 다양한 문제점과 이슈 갈등이 존재한다는 점을 멕시코의 기후변화 대응 ‘한계’로 규정한다. 또한 일부 부문과 이슈에서 이러한 한계를 찾아보고 그 속에서 발생하는 사회적 논쟁에 대해서 고찰해보고자 한다. 이를 목표로 본 연구는 먼저 제2장에서 멕시코의 2000-10년 간 탄소 배출 현황과 다양한 탄소 배출원에 대해 알아보면서 논의를 시작한다. 제3장에서는 2010년 멕시코의 칸쿤(Cancun) COP16 개최 이후 국제사회에서 자발적인 탄소 규제 국가의 정체성 그리고 멕시코 방식의 기후변화 대응 차원의 정책적 노력들과 제도의 변화를 조명해 본다. 제4장에서는 실질적으로 멕시코 정부의 탄소 배출 원인에 대한 과학적 사실규명(과학적 도구)과 이를 근거로 한 기후변화 정책 이행 방향성의 이행과 특히 실질적으로 정책 이행 과정에서 나타나는 다양한 갈등과 문제점 및 한계들을 진단해보고자 한다. 제5장에서는 정책적 함의와 더불어 연구에 대한 전반적인 시사 및 평가를 결론으로 마무리한다. 본 연구는 멕시코의 환경과 에너지 관련 기존 연구들인 ｢멕시코 환경보호와 환경법의 제도적 발전과 한계｣(하상섭 2010)와 ｢라틴아메리카 기후변화정책 발전 동인 분석: 브라질과 멕시코 비교｣(하상섭 2013)의 내용 중 멕시코 기후변화 관련 연속성에서 많은 아이디어를 공유하고 있지만 분석 관점과 사례연구에서 큰 차이가 있다. 특히 기존 연구들이 정책과 제도적 발전 그리고 한계를 다루었다면, 본 연구는 정책의 동인보다는 정책의 이행 과정에서 발생하는 한계 및 실질적인 사례가 보다 밀도 있게 분석되었다. ｢멕시코 에너지 개혁과 재생에너지 개발｣은 오늘날 멕시코의 에너지 부문 개혁과 대안으로서 재생에너지 개발 정책에 초점을 맞추고 있다. 위 연구는 에너지 공급의 위기 차원에서 새롭게 등장한 대안으로 (신)재생에너지 개발에 대한 멕시코 정부의 정책적 변화에 대해 분석한 반면에, 본 연구는 ‘기후변화’라는 측면에서 재생에너지 부문 개발은 여러 다양한 대안들 중 하나의 선택으로 분석되었다. 2000년대 들어 온실가스 배출량에서 화석연료이용 부문이 탄소배출의 최대 원인인 멕시코는 천연가스의 사용 확대를 포함해서, 새로운 재생에너지원 개발과 함께 에너지 효율화를 증대시키고 산림황폐화를 줄인다는 기본 목표와 방향을 기후변화 대응 정책에 포함시켜오고 있다. 특히 증가하고 있는 자연재해 및 농업 생산의 위기와 경제사회적 피해를 줄이기 위해 멕시코는 적극적으로 대응하고 있다. 그동안 멕시코의 커다란 사회 문제 중 하나였던 멕시코시티의 대기오염 관련 정책은 기후변화 대응 및 자발적 탄소 규제 국가로의 전환을 더욱 가속화 시켰다. 1997년 이후, 특히 2007년 들어 기후변화에 대한 국가전략을 적극적으로 마련해 자국의 온실가스 국가보고서 작성은 물론 국제 온실가스 시장을 통해 ‘탄소배출권 거래제(cap-and-trade)’를 강화하고 있다. 2008년에는 2002년 수준 아래로 2050년까지 탄소 배출량을 50% 줄인다는 장기적 플랜도 내 놓았으며, 2012년에는 ‘기후변화일반법’을 제정해 제도적 차원에서 관리하기 시작했다. 이는 멕시코가 다양한 기후변화 대응 프로그램 및 기후변화 관련 정책 도입을 통해 자발적 규제국가로의 전환을 강화해왔음을 의미한다. 살펴보면, 멕시코의 이산화탄소 배출(2000-09)은 대부분 화석연료 이용의 증가 부문이 많은 비중을 차지하고 있다. 특이한 사항으로는 2003년-04년 사이 생물권 영역에서의 탄소 배출이 크게 증가했다가, 2005년 들어 다소 급감했지만 이후에는 기존의 탄소배출량에 비해 점점 줄어드는 경향을 나타내고 있음을 볼 수 있다. 산림 부문(산림황폐화) 또한 2007-08년 들어 점점 줄어들고 있는 것을 확인할 수 있다. 실질적으로 이 부문에서 배출량 감소는 멕시코 정부의 많은 기후변화 대응 정책의 추진과 이행의 결과로 나타나고 있지만 여전히 한계는 존재한다. 도입 부분에서 언급했듯이, 기후변화의 영향은 멕시코의 환경, 경제사회 발전, 미래 경제발전 부문에 대내외적으로 많은 피해를 가져다주고 있다.