북한의 투명성 부족과 정치적 상황 변화로 인한 국제사회 및 한국 정부의 대북 인도적 지원 감소 현황과 그 원인 doc_id PCY_201412031010275291_1

신영전: 먼저 인도적 지원이라는 개념이 모호한 측면이 있다. 그리고 국제사회와 남북한에서 사용하고 있는 인도적 지원의 의미가 상당히 다르다. 국제사회에서 사용하고 있는 인도적 지원은 특정 상황에 대해 제한적으로 사용하고 있는 반면 남북한에서는 정치적 성격이 강한 특징이 있다. 이러한 점이 한반도에서 ‘대북 인도적 지원’이라는 용어가 갖는 특수성이라고 할 수 있다. 인도적 지원을 너무 폭넓게 정의하기 때문에 남북관계 경색기에 일부 사업내용을 이유로 기본적으로 제공되어야 하는 인도적 사업조차 하지 못하게 한다. 인도적 지원에 대한 정의가 이렇게정치적 수준에서 정의되고 있는 것이 남북한이 갖고 있는 근본적 문제라고 생각한다. 공식 통계에 따르면, 이명박 정부 이후 대북지원이 급속히 감소하고 있다. 박근혜정부 출범 이후 소규모이나마 재개된 지원사업은 UN기구나 국제 NGO를 통해 진행되고 있다는 것이다. 하지만 이러한 지원형태는 대북지원을 통해 남북관계를 개선할 수 있는 긍정적 효과를 사라지게 한다. 예를 들면, 북한의 지원금 사용 형태와 규모를 파악하기 어렵고 우리 쪽의 역할은 재정지원을 제외하고 거의 없으며, 남북한이 만날 기회도 없다. 북한에 대한 국제사회의 지원액이 감소한 것은 물론 2000년대의 북한 식량사정이 1990년대 중반 이후 ‘고난의 행군’ 시대보다는 크게 향상되었기 때문일 것이다. 또한 2002년 가을 이후 전개된 제 2차 북한 핵 위기의 여파로 국제사회가 북한에 대한 신뢰를 상당 부분 상실하여 대북지원이 감소했을 것으로 추정된다. 하지만 무엇보다도 1995년 이후 10여 년간의 대북지원 과정에서 국제사회가 느꼈던 좌절감이 컸던 것으로 보인다. 북한 측이 국제기구나 국제 NGO들의 지원활동에 적극적으로 협조하지 않고 모니터링을 비롯한 관련 활동을 방해함으로써 많은 국제기구와 단체들이 실망하여 북한을 떠났던 것으로 알려져 있다. 1990년대 중반 이후 북한의 대기근은 1995년 이후 발생한 가뭄과 홍수 등의 연속적인 자연재해로부터 본격적으로 시작되었지만, 사실 국제사회는 그 구조적 요인을 인재로 평가하였다. 북한 당국이 기근을 감소시킬 수 있었던 경제정책을 시행하지 않으면서 국제사회의 원조에 의존하고 있었던 점은 당시 활동했던 단체들에게 상당한 실망감을 안겨주었을 것이다. 더구나 북한체제의 속성상 정상적인 인도적 지원활동을 방해하는 모습은 많은 지원기구들로 하여금 더 이상의 지원활동을 어렵게 만들었을 것으로 판단된다. 노무현 정부 시기였던 2007년까지 한국정부의 대북지원은 북한의 1차 핵실험이 있었던 2006년을 제외하고는 꾸준히 증가해 갔다. 2006년에는 식량차관이 없었던 대신 무상지원이 더 많았다는 점을 고려할 때, 이 시기 전반적으로 한국정부의 대북지원은 크게 증가하고 있었다고 평가할 수 있다. 이는 당시 국제사회의 대북지원이 이전 시기에 비해 적게는 절반에서 많게는 10% 수준으로 감소한 것과는 크게 대비된다. 한국정부의 대북지원이 이명박 정부가 들어섰던 2008년 이후 급감했던 것을 고려할 때, 국제사회와 한국정부의 대북지원 변화 원인은 완전히 다른 것으로 해석될 수 있다. 한국정부의 대북지원은 특정 정권 차원의 대북정책에 크게 영향을 받았다면, 국제사회의 대북지원은 북한의 상황과 대북지원 환경의 변화에 크게 영향을 받고 있었다고 판단된다. 우선 한국과 캐나다, 프랑스를 제외한 나머지 국가들은 2013년에 비해 대북지원 금액을 감소시킨 것으로 나타난다. 이 세 국가중에서도 캐나다만이 예외적으로 3.5배 이상 대북지원 금액을 증가시킨 반면, 한국과 프랑스는 거의 증가시키지 않았다. 반면, CERF, 스웨덴, 스위스, 노르웨이, 독일은 2014년에 대북 지원액을 감소시켰는데, 특히 스웨덴을 제외한 나머지 국가들과 CERF는 절반 아래로 지원액을 급감시켰다. 둘째, 2014년에는 대북 지원국의 숫자도 2013년에 비해서 급감했다. 호주, 중국, 이탈리아, 아일랜드, 리히텐슈타인, 룩셈부르크, 러시아는 지난해 대북지원에 참여했으나 올해는 참여하지 않은 국가들이다. 이들 국가들이 2013년에 지원한 금액이 668만달러 정도에 불과하지만, 지원 국가 수의 감소는 국제사회의 대북지원 노력에 커다란 부정적 영향을 미쳤음이 분명하다. 대북지원 금액이 늘어난 기구는 그 증가액이 얼마 되지 않지만, 나머지 국제기구들과 국제 NGO들은 지원금액이 감소했을 뿐만 아니라 German Agro Action, 독일 적십자, 적신월사, 노르웨이 적십자는 2014년에 지원을 아예 중단하였다. 지원을 중단한 기구뿐 아니라 지원을 지속하고 있는 기구들도 대부분 대북지원 금액이 감소하였다는 사실은 이들 기구의 모금활동이 커다란 어려움을 겪고 있다는 사실을 말해 준다. FAO, UNICEF, UNFPA, WFP, WHO 같은 유엔 관련 대북지원 국제기구 모두 지원금액이 감소하였다는 사실 역시 국제사회의 모금활동이 매우 저조함을 보여준다. 특히 대북지원 국제기구 중 가장 핵심적인 WFP의 경우 지원금액이 절반 이하로 급감하였는데, 이 역시 전반적인 모금 부진으로 겪는 어려움으로 추정된다. 실케 버 WFP 아시아지역 대변인은 실제로 WFP가 대북지원 식량 자금을 목표액의 40%밖에 확보하지 못했다고 토로하며, 2015년 3월 이후 북한에 대한 식량원조가 중단될 수도 있다고 언급했었다. 2014년의 대북지원에 나타난 특징 중 하나는 국제사회의 전체적인 대북지원 금액이 소수의 원조국에 집중되어 있다는 사실이다. 2013년에 비해 2014년에 대북 지원국이 감소된 것 이외에도 특정 국가들이 총 지원금액에서 차지하는 비율이 상당히 크다. 우선 한국이 국제기구를 통한 대북지원을 통해 총 금액의 23.2%를 차지하며 1위로 올라섰는데, CERF와 합치면 전체의 46.1%를 차지하게 된다. 그 다음으로 스웨덴, 스위스, 캐나다 3개 국가 모두 10%를 상회하는 기여율을 보이고 있어서 이들 상위 5개 원조국의 지원금액이 전체의 90.7%를 차지하고 있다. 대북 지원국의 숫자 자체가 감소하는 것도 대북지원의 미래를 위해 바람직하지 않겠지만, 소수의 국가가 지원금액의 거의 대부분을 책임지고 있다는 사실은 국제사회의 대북지원 자체를 어렵게 한다. 2014년의 국제기구 및 국제 NGO를 통한 대북 지원국에는 미국, 중국, 일본, 러시아 등 한반도 주변 4대 강대국이 모두 빠져 있다. 미국과 일본은 1990년대 중반 이후 국제사회의 대북지원 초기에 활발한 참여를 하였으나 대북제재가 강화되면서 지원을 중단하였다. 2014년 국제사회의 대북지원 감소의 가장 커다란 이유로는 북한의 투명성 보장 문제가 지속적으로 제기된다. 많은 사람들은 WFP와 같은 국제기구가 북한에 대한 식량 지원에서 커다란 어려움을 겪는 이유는 북한 당국이 식량배분의 투명성을 보장하지 않기 때문이라고 지적한다. 특히 WFP와 FAO가 매년 북한에서 시행해 오던 ‘식량 작황조사(Crop and Food Security Assessment Mission)’가 2014년에는 북한 당국의 거부로 취소되었다고 알려져 있다. 국제사회는 북한에 대한 인도적 지원을 전개하는 과정에서 분배의 모니터링을 강화하고 주민들의 영양상태를 지속적으로 점검하고자 하지만, 북한 당국이 이러한 지원 관련 활동에 대한 협조를 제대로 하지 않아 투명성이 제대로 보장되지 못하고 있다고 한다. 이러한 상황에서 국제사회가 북한에 대한 인도적 지원을 획기적으로 증가시키기는 어렵다는 설명이다. 다른 한편, 2011년 12월 김정일 국방위원장의 사망과 김정은 체제의 등장 이후 불안정한 남북관계 및 국제사회의 인식이 대북지원 감소에 커다란 영향을 미친 것으로 풀이된다.