국민의정부 시기 교육부총리제 도입과 교육인적자원부 출범을 통한 국가 인적자원개발 정책의 제도적 기반 마련 및 제1차 국가인적자원개발기본계획의 수립과 평가 과정 doc_id PCY_201412080916351811_2

노동과 자본 투입 위주의 경제성장 방식에서 사람에 대한 투자 중심으로 패러다임을 전환해야 한다는 문제의식을 가지고 있었던 국민의정부는 2000년 1월 3일 대통령 신년사를 통해 교육부 장관의 부총리 승격을 천명하고, 뒤이어 인적자원개발기본법, 국가인적자원개발기본계획, 인적자원개발회의 체제 등 제도적 기반을 갖추게 되었다(정봉근, 2004). 국민의정부가 정책의 기틀을 마련하였다면 참여정부는 2005년 5월 19일 국가인적자원개발 추진체제 개편 방안을 제시하고, 이를 기점으로 정책의 개선과 확산을 추진하였다. 이 과정에서 벌어진 정책담론은 교육과 인적자원개발이 국가 발전으로 나아가기 위한 논쟁의 역사였으며, 나아가 민주적 의사결정에 기여(Fischer, 2007)하는 정책 발달사이다. 2001년 1월 정부조직법 개편에 따라 종래의 교육부는 교육인적자원부로 개편되었다. 정부조직법상 학교교육, 평생교육 그리고 학술에 관한 사무를 맡아서 처리하는 교육부에 인적자원개발정책의 수립･총괄･조정의 업무가 추가된 것이다. 이에 따라 교육인적자원부는 장관이 부총리로 격상되고 차관보 1인이 새로 신설되었으며, 종래 2실･3국･6심의관･30과에서 1차관보･2실･4국･4심의관･32과로 확대되었다. 정봉근 전 인적자원총괄국장은 “교육부가 학교교육의 범위를 넘어서서 국가 차원에서 인적자원개발정책을 추진하는 과정에서 무엇을 어떻게 왜 해야 하는가를 둘러싸고 정부 내외에서 많은 논의가 있었고 여러 가지 문제점들도 드러났다.”(정봉근, 2004: 1)고 기술하였다. 교육인적자원부의 새로운 역할은 정책기획과 정책조정에 초점이 맞춰져 있었고, 이를 위해 설치된 인적자원정책국은 관계부처 공무원 간 실무작업회의와 연구기관 간 협력망을 기반으로 기관 간 수평적 정책 네트워크를 가동함으로써 각 부처 내의 수직적 품의 구조에 따른 부처간 할거주의를 극복하는 데 있었다. 교육부총리제는 김대중 대통령의 ‘작은 정부론’에 위배되며, 정책 혼선과 공직자들의 동요가 우려된다는 야당의 반대로 순탄치 않은 도입 과정을 겪었다. 교육인적자원부 출범을 염두에 두고 인선한 교육부장관이 부정 의혹으로 퇴임하는 일이 벌어지기도 하였다. 우여곡절 끝에 2001년 1월 29일 정부조직법 개정 입법이 국회에서 최종 공포되면서 우리나라 역사상 최초로 교육부총리제가 도입되었고, 진보성향의 인사로 문민정부 시절 통일부총리를 지낸 한완상 당시 상지대 총장이 초대 교육부총리로 임명되었다. 교육부총리제는 국민의정부 5년에 대한 정부업무평가에서 교육･문화 분야의 대표적인 성과로 인정받았다. 해외 학술영역에서 우리나라의 교육부총리제는 정부주도형 국가인적자원개발 모델이나 분권화된 자유시장 국가인적자원개발 모델과는 다른 독창적인 전환모델의 성공사례로 제시되었다(Cho & McLean, 2004). 국민의정부에서 교육인적자원부 인적자원정책국장을 역임한 정기오(2003a: 39)는 “인적자원정책은 신설되는 부총리를 중심으로 공급부문관리정책을 주로 사용하며, 각 관련 수요부처들이 수요부문관리정책과 함께 공급부문정책에도 참여토록 하는 모습을 그 발전 청사진으로 하게 되었다.”고 기술하였다. 2001년 3월 29일 제1차 인적자원개발회의는 ‘기본계획의 수립 방향’을 심의하였다. 인적자원개발정책에 대한 비전과 목표를 담은 전략계획으로 성격을 규정하고 교육･훈련･과학기술･문화정책을 포함하는 국가계획을 수립한다는 내용이었다. 5월 30일 제2차 회의에서는 기본계획의 핵심과제를 확정하고 정부 부처, 정부출연 연구기관, 대학 등 민간기관이 참여하는 작업단을 구성하였다. 이 작업단은 교육인적자원부 차관보를 단장으로 하고 기본계획의 부분계획 수립을 위한 6개 반의 실무 작업반과 총괄반, 홍보반 등으로 구성 체계를 갖추었다. 계획 수립에 참여한 인사는 모두 129명으로 민간부문 참여자가 전체의 32.7%인 48명에 달했다. 정부에서는 모두 18개 부처에서 81명이 참여하였다. 3회에 걸친 전문가 워크숍, 10여 차례의 작업반 회의, 중간보고 검토회의 등을 통해 기본계획안이 만들어지고 2001년 11월 12일 공청회 개최, 12월 5일 인적자원개발회의의 부처간 협의 등을 거쳐 12월 17일 대통령 보고를 통한 공표가 이루어졌다. 제1차 국가인적자원개발기본계획은 2001년부터 2005년까지 중장기 인적자원개발을 위한 국가 차원의 최초의 계획이었다. 이러한 전략은 제1차 기본계획이 수립한 정책의 상위 목표를 효율적으로 달성하기 위한 것(김신복･강일규･이상준, 2005)으로 정책의 추진 영역과 세부 과제 설정의 기본 원칙이 되었다. 이에 따라 제1차 기본계획은 첫째, 전 국민의 기본역량 강화, 둘째, 성장을 위한 지식과 인력개발, 셋째, 국가인적자원의 활용과 관리의 선진화, 넷째, 국가 인적자원 인프라 구축 등 4가지 정책영역으로 나뉘고, 각각의 정책영역 아래에 모두 16대 정책과제와 119개 세부추진과제를 두었다. 이는 교육 및 훈련 정책, 고용 및 자격 정책, 문화정책, 지식 및 정보 정책 등을 포괄하면서 상호연계 체제 구축, 제도 정비, 재정지원체제 개선 등을 담는 총체적 정책이었다. 제1차 기본계획은 2001년부터 2005년까지 5개년의 계획이었지만 2001년 12월에 기본계획이 확정됨으로써 사실상 4개년의 계획이었고, 인적자원개발기본법이 2002년 8월에 공포되면서 2002년의 시행계획 또한 구속력을 발휘하기 힘들었다. 둘째, 기본계획은 추진과정 모니터링 및 성과 평가를 위한 구체적인 목표 설정이 미흡하다는 비판을 받았다. “제1차 기본계획은 대부분의 목표가 추상적으로 기술되어 있어 구체성이 결여되어 있었다.”(백성준, 2006: 44)는 비판은 기본계획이 갖는 목표의 추상성이 추진실적 평가를 어럽게 만드는 요인이었음을 제시한 것이다. 이러한 비판은 당시 추진실적 평가업무와 인적자원개발 사업투자 분석을 수행했던 한국직업능력개발원의 연구자들로부터 제기되었다는 점에서 기본계획 평가에 근본적 문제점이 있었음을 반증한다. 국가인적자원개발 정책평가는 2002년 8월 인적자원개발기본법 제정에 따라 제도화되었다. 2003년 22명의 평가단을 구성하고, 2002년 및 2003년의 시행계획 추진실적을 대상으로 평가하였지만 기본계획의 16개 정책 분야 가운데 ‘평생 직업능력개발체제 구축’, ‘서비스 산업 고도화를 위한 인적자원개발’, ‘여성인적자원의 활용 제고’ 등 3개 분야로 한정되었다. 2003년도 평가가 평가체계를 구체화하였다면 2004년도 평가는 상반기에 기본계획의 시행계획 수립 적정성과 반영 여부를 대상으로, 하반기에 21개 과제의 추진실적을 선정하여 평가하였다. 평가단은 기본계획 평가를 “평가 대상 과제에 점수를 매기거나 사업별 우선순위를 정하는 것이 아니라”고 전제하고 “인적자원개발 정책 또는 사업 추진을 지원하기 위한 컨설팅 개념의 평가”(김신복･강일규･이상준, 2005: 6)라고 규정하였다. 이 점에서 기본계획 평가는 책무성 확보와 집행 개선이라는 본원적인 평가 목적(Swanson & Holton, 2009)을 갖기 보다 정책집행의 개선을 목적으로 효과성과 효율성을 점검하고, 정책논의를 통한 조직적 차원의 학습 기능을 제공하는 파생적 유형의 정책평가(Preskill & Torres, 1999)였다. 따라서 이 평가는 정책을 추진하는 실무자의 국가인적자원개발에 대한 이해, 부처 내부는 물론 부처 간의 논의와 협력 등 평가적 연구 활동이 이루어져야만 그 목표를 달성할 수 있는 것이었다. 그러나 “평가사업에 대한 주관부처인 교육인적자원부와 타 부처 간의 협력체제가 원활하지 않아 평가과정과 평가환류에도 영향”을 주었고, “평가단과 교육인적자원부 담당공무원 상호 교류 및 협력 관계가 증진되지 못하고 있다”는 게 당시 평가 책임자로 활동했던 강일규(2005: 40)의 주장이었다.