2000년부터 2007년까지의 국가인적자원개발정책의 전개 과정과 제2차 기본계획의 주요 내용 및 제도적 변화에 관한 통시적 고찰 doc_id PCY_201412080916351811_4

2003년 하반기의 인적자원정책국은 정책총괄과, 정책조정과, 학술산학협력과, 정책분석과 등 4개 과에 36명의 인원을 보유하였다. 이러한 조직이 2004년엔 인적자원총괄국, 인적자원개발국, 인적자원관리국 등 3개 국으로 확대되었다. 인적자원총괄국에 인력수급정책과와 평가지원과가 생기고 학술진흥과 산학협력은 분리되어 인적자원개발국으로 이관되었다. 인적자원정책국의 기능 변화는 국 설치의 근본 이유인 총괄･조정의 기능이 약화되는 경향을 보였다. 인적자원정책국이 처음 설치된 2001년부터 2002년까지 정책 기획･입안 업무의 비중이 52.2%를 차지하였으나 점차 집행 업무 비중이 증가하였고, 이로 인해 범정부적 인적자원정책 의제 발굴과 조정, 평가 기능이 약화되어 인적자원개발회의가 교육인적자원부 의제 중심으로 논의하는 기구로 전락했다(오헌석 외, 2007)는 비판을 불러왔다. 제2차 기본계획의 준비작업은 인적자원개발지원센터로 지정받은 한국직업능력개발원과 교육인적자원부 인적자원총괄국 간의 의사소통을 통해 2004년부터 진행되었다. 당시 제2차 기본계획 수립지침 연구를 수행한 김환식･민주홍･윤성(2004)은 국가균형발전계획, 고용정책기본계획, 과학기술기본계획 등 주요 정책별 기본계획을 국가인적자원개발기본계획과 비교･분석하는 방법으로 수립지침안을 마련하였다. 이에 따르면 국가인적자원개발기본계획은 중장기 방향에 대한 언급이 없이 기본계획과 연도별 시행계획으로만 구성되는 한계, 부처 간 협력이나 중앙정부와 지방정부 간 파트너십이 없이 교육인적자원부가 기본계획안 종합과 시행계획 작성을 수행하는 방식, 정책총괄과 예산운용의 부문이 포함되지 않은 채 관련 항목의 나열식 구성 등의 문제를 안고 있었다. 다른 정책과 비교해서 실제적 우월성을 획득하지 못한다는 문제를 극복하기 위해 기본계획은 모든 분야의 인력수요를 예측하고, 계획적 인적자원개발과 운용전략을 세워야 하며, 총 38개 법률에 39개 인력 및 고용 관련 기본계획으로 과잉 중복되어 있는 제도적 혼란을 인적자원개발기본법의 기본정신에 입각하여 통합･조정해야 했다. 제2차 기본계획은 재정 투자계획, 법률 정비계획, 중장기 인력수급 전망 등의 기반계획을 정책수단으로 삼아 제1차 기본계획에 대한 비판적 논의를 반영하였다. 또한 국가인적자원개발의 주체인 국가, 지방자치단체, 교육기관, 연구기관, 기업 등이 각각 어떠한 역할을 수행하고 어떻게 상호작용할 것인가의 주체별 역할을 지침으로 제공하였다. 정책영역별로 계획이 완료되는 2010년 시점에 달성해야 할 성과지표도 함께 제시하였다. 재정 투자계획은 여러 가지 인적자원개발 사업의 경중을 따지고, 인적자원 투자의 재원 확보 방법을 강구하는 방안이었다. 참여정부는 이를 위해 2가지 방법을 마련하였다. 첫째는 추진체제를 강화하여 근본적으로 예산 조정 권한을 갖추는 것으로 당시 노무현 대통령의 주문으로 이루어진 ｢국무총리 인적자원개발･연구개발 기획단｣이 국가인적자원개발 추진체제 개편안을 마련함으로써 도출되었다. 제2차 기본계획은 ‘국제 경쟁력 있는 핵심 인재 양성’, ‘전 국민의 평생학습 능력 향상’, ‘사회통합 및 교육･문화･복지 증진’, ‘인적자원개발 인프라 확충’ 등 4대 정책영역을 설정하고 모두 20개 부처가 주관하는 200개의 인적자원개발 사업을 20개 정책분야로 요목화하였다. 주체별 역할을 살펴보면 대학을 비롯한 인적자원 공급 부문은 다양화와 특성화 교육을 통해 시장 반응형으로 전환하고, 배출 인력과 연구 성과에 대한 평가를 수행하도록 하였다. 기업을 비롯한 인적자원 수요 부문은 능력 중심 인사관리, 재직자 능력개발, 대학과의 인력 및 기술 교류 확대 등을 꾀하도록 하였다. 제2차 기본계획은 이렇게 공급 부문과 수요 부문을 연계할 수 있도록 산업별 협의체, 산학협력단, 지역인적자원개발협의회 등을 구체적으로 명시하였다. 정부는 국가인적자원개발 정책수단으로 인적자원개발 품질인증 체제 확립, 수요자 중심 재정 지원, 교육･노동시장의 정보 유통 체제 구축, 산업체의 애로요인 발굴 및 제도 개선 등을 수행하는 역할을 맡았다. 제2차 기본계획은 정책영역별로 성과지표를 설정하였는데 이는 제1차 기본계획이 목표와 정책과제의 추상성으로 인해 사업 추진과 평가에 어려움이 있다는 문제를 극복하려는 것이었다. 제2차 기본계획의 핵심전략은 성장과 통합이었다. 비전으로 ‘학습사회, 인재강국 건설’을 제시하고, 목표상으로 제1차 기본계획과 동일한 ‘인적자원 분야 국가경쟁력 10위권 달성’을 둔 것은 학습사회의 토대 위에서 인적자원과 기술 혁신을 국가 성장전략으로 하여 경제 성장의 정체와 사회 양극화 현상을 극복하겠다는 의미였다. 교육인적자원부는 이 계획의 의의를 새로운 인적자원개발 과제의 발굴에 두고, 생산적 복지라는 의미를 부여하였다. 그 당시 인적자원정책총괄과장을 맡고 있던 김영철(2007: 36)은 이 계획이 “국가 성장을 주도할 핵심 인력에 대한 정책과제 추진과 더불어 사회적 취약계층의 자활 역량을 높임으로써 인적자원개발을 통한 생산적 복지의 실현과 사회통합을 이루기 위한 다양한 노력들이 담겨 있다.”고 기술하였다. 이 연구는 2000년부터 2007년까지를 분석의 범위로 한다. 2000년은 김대중 대통령이 1월 3일에 있은 신년사에서 교육부장관의 부총리 승격을 통한 인적자원개발정책을 언명했던 시기이다. 2007년은 참여정부의 임기 말에 해당된다. 이 시점을 분석의 완료 시점으로 설정한 이유는 2008년 이명박정부의 출범으로 인적자원개발정책의 제도적 틀이 해체되었기 때문이다. 2008년 2월의 정부조직 개편은 교육부총리제를 중단하고, 교육인적자원부를 교육과학기술부로 변경함에 따라 인적자원개발정책의 총괄･조정 기능을 폐지하는 내용을 담고 있었다. 2000년부터 2007년까지 국가인적자원개발정책은 제도적 틀을 유지하면서 일관성을 가지고 있었다. 이 기간의 두 정부가 한 정당에 뿌리를 두고 있었고, 정책의 기조에도 큰 차이가 없었기 때문이다. 그러나 두 정부에서 인적자원개발정책에 간여하는 정책기획자와 정책결정자들의 관점까지 동일하다고 보기는 어렵다. 자료의 신뢰성 확보에 어려움이 따를 수 있으므로 자료 수집 대상을 정부, 연구기관, 국회 등 국가인적자원개발정책의 입안, 입법, 심의, 연구 등 정책에 간여한 곳으로 제한하였다. 다음으로 자료 취합을 위한 검색 기준을 설정하였다. ‘국가인적자원개발정책’을 검색어로 시작하여 ‘인적자원정책’, ‘인적자원개발’, ‘인적자원’ 등 핵심단어로 확장하여 자료를 검색하였다. 경력 10년의 사서와 협의하여 분석 요소별로 주제어를 설정하고 인적자원개발기본법, 국가인적자원개발기본계획, 국가인적자원위원회 등과 관련된 문헌까지 포괄적으로 수집하였다. 이렇게 수집된 자료는 모두 195건에 이른다. 자료의 발생 시기는 2000년부터 2011년에 걸쳐있다. 2000년에 4건으로 시작하여 2006년에 42건으로 가장 많은 정보가 생산되었다. 이후엔 2007년 39건에서 줄어들기 시작하여 2011년엔 2건에 불과하였다. 국가인적자원개발정책에 관한 자료의 생산은 정책사의 후반기인 2005년 ~ 2007년에 가장 활발하였으며, 이명박정부 출범 이후 감소한 것을 알 수 있다. 이명박정부의 출범 이후 교육부총리제의 실험이 중단되고, 2009년 9월 인적자원개발기본법 폐지 법률안이 공포되면서 국가인적자원개발의 논의가 상실되었다. 그 동안 정책의 사안과 사태를 조명하는 연구(이희수･조순옥･변종임, 2006; 정기오, 2009), 추진실적의 성과와 개선 방안 연구(강일규, 2005; 김영철, 2007; 백성준, 2006; 오헌석 외, 2007) 등이 있었지만 역사적 맥락에서 정책담론을 해석하는 통시적 고찰은 부족하였다. 정책관계자들의 광범위한 이해와 논쟁이라는 담론의 표출을 통해 정책을 규명하고, 정책 전개 과정의 통찰을 제공하는 연구가 필요한 것이다. 이 연구는 과거의 사실로서 국가인적자원개발정책을 정책 집단 간 갈등과 상호작용의 과정, 혁신의 확산 과정, 제도적 성취의 과정 등 현재적 관점으로 해석하여 국가인적자원개발을 통한 교육정책의 이론과 실제에 시사점을 제공하고자 하였다. 끝으로 국가인적자원개발정책 분야의 후속 연구에 대한 제언은 다음과 같다. 우선 이 연구는 분석 시기를 2000년부터 2007년까지로 한정하였다. 그러나 우리나라의 인적자원개발정책은 1960년대 기술공양성과 직업훈련 제도화까지 거슬러 올라갈 수 있다. 이후로는 2008년 출범한 이명박정부가 교육부총리제를 폐지하면서 정책 총괄･조정 기능보다 자유시장 논리에 따른 인적자원개발정책을 추구하였지만 국가 차원의 인적자원개발정책은 지속되었다. 경제발전 단계, 정치권력의 변화 등에 따라 정책이 수립되고 집행되어 가는 역사적 과정을 보다 광범위하게 살펴보고, 시대적 상황에 따라 어떠한 변화를 겪게 되는지를 고찰할 필요가 있는 것이다. 둘째, 평가연구의 방법론으로 분석할 필요가 있다. 이 연구의 분석 시기는 국가인적자원개발기본계획 및 시행계획의 추진실적 평가와 사업 투자분석이 인적자원개발기본법의 근거에 따라 제도적으로 시행되었던 때이다. 그 만큼 평가의 근거가 되는 평가방법론, 평가정보, 평가모형 등에 관한 논의가 많았던 시기이다. 따라서 이러한 평가수단들을 활용하여 메타평가 방법론이나 질적 방식의 평가연구를 수행한다면 정책사 연구와는 또 다른 새로운 관점을 제시하고, 보다 세밀한 자료를 생성할 수 있을 것이다.