일본의 환경영향평가 제도와 지역 환경 관리 계획의 체계 및 실효성 확보 방안 doc_id PCY_201412090919000641_13

일본에서는 앞에서 말했듯이 사업 계획을 세우는 단계에서 환경영향평가를 실시해야 하는 제도를 갖고 있다. 이것은 상세한 예측이나 평가는 계획의 모든 요소가 확실하지 않은 단계에서는 어렵다는 이유가 있지만, 기술적으로 예측의 불확실함은 어느 단계에서든지 있을 수 밖에 없다는 것을 생각할 필요가 있다. 내각회의 Assessment는 환경영향평가를 실시한 뒤의 사후 조사가 제도화되어 있지 않다. 그러나 지방공공단체의 제도에서는 이것을 규정하는 것 외에 더 나아가 사업자가 해야만 하는 환경보전 대책으로 사후 모니터링을 기록하는 사례도 많다. 그러나 앞에서 말한 대로 사후 조사는 예측의 불확실성과 연결 지어 적극적으로 확립시켜야만 한다. 그 주된 목적은 불확실한 예측을 보완(및 사후에라도 필요한 대책을 추가)하고, 더 나아가서는 예측 방법의 개선으로도 이어지는 것이다. 여기에 신법 14조 7호에 근거한 사후 조사 시스템의 의도가 있다. 내각회의 Assessment 제도에서는 특별히 정해져 있지 않지만 도･도･부･현지사의 의견 중에 환경영향평가서의 대상이 되는 사업 실시 단계에서 종종 모니터링을 요구하는 것을 볼 수 있다. 환경영향평가의 절차가 이루어진 후에도 예측과 평가가 적정했는지 여부를 파악하고 필요한 경우에는 추가로 대책을 강구해야 할 필요가 있기 때문이다. Assessment도 ‘사후 Assessment’ 등의 명칭으로 해서 사업 착수 후의 모니터링 등을 절차로 요구하는 경우를 볼 수 있다. 신법도 구 법안과 마찬가지로 사업자는 환경영향평가서에 기재한 사항에 입각하여 해당 사업을 해야 한다는 취지를 규정하고 있지만(38조), 중앙환경심의회 답신의 취지에 따라서 모니터링 계획 등을 환경영향평가서에 기재해야 하는 경우가 있다(21조 2항 1호에 준거하여 적용한 14조 7호 21). 기재를 할 때에는 사후 점검 절차를 환경영향평가 절차와 일관되게 해야 한다. 최근 일본에서도 해면 매립 공사를 수반하여 인공 갯벌 조성과 기타 ‘대체 조치’로 주목을 받고 있다. 이것은 어디까지나 사업 계획 내용으로 생각할 수 있는 것이다. 그런데 환경영향평가의 시스템 면에서는 이것에 의해 환경이 얼마나 변하는지를 예측, 평가할 때 처음으로 관련이 생긴 것이다. 이것을 전제로 생각할 경우에 ‘대체 조치’에 따르는 문제점은 공사하기 전의 환경이 모두 과거에 비해 크게 변한 경우에 과거의 일정한 시점까지 거슬러 가서 복원을 해야 하는지의 여부이다. 그래서 환경영향평가에서 ‘평가’를 할 때 이 점을 생각해야만 하는지 묻게 된다. 그리고 ‘대체 조치’의 효과가 있을 경우에도 문제가 있다. 예를 들어 물에 사는 생물의 복원을 양으로밖에 평가하지 않는 경우가 많은데, 여기에서 생물의 ‘질’을 어떻게 평가해야 하는지의 여부가 현재 어려운 문제 중에 하나가 될 가능성이 있다. (3) 이 단계에서의 환경을 위하는 것은 내부적으로 계획 입안자가 실시하고 그 결과를 내부적으로 기록하도록 하는 것이 필요하다. 특별히 검토된 여러 가지 안이 있을 때는 그 개요와 각 안건의 ‘환경 측면’에서의 이해득실의 개요에 대해서도 기록해야 한다(다만, 계획 진행 상태가 낮은 단계에서 검토하여 많은 안건을 점점 좁혀 그 중에서 실시 계획 안건을 선택하여 자세한 검토를 하는 경우가 많다. 선택되지 않은 안건에 대해 반드시 자세한 검토가 이루어지는 것은 일반적으로 기대할 수 없다. 대체 안건을 공개할 경우에 실시 안건과 같이 자세한 환경 측면에서의 자료를 기대하는 경향이 있다. 그러나 실질적으로 대체 안건 또한 검토를 한 결과, 채택할 가능성이 큰 경우에는 별도로 사업자에게 이미 사용하지 않기로 한 안건이 있을 경우에 전체 규모의 환경영향평가를 요구하는 것은 비용 측면에서 볼 때 실질적으로도 무리한 요구가 될 수 있다. 그래서 기록된 검토 내용은 어쩔 수 없이 간략하게나마 기록되는 경우가 있을 것이다). 환경에 부담을 줄 가능성이 큰 사업에는 자주 토지 이용 계획이라는 망이 겹치는 경우가 있다. 국토 이용 계획법은 일본 전국, 도･도･부･현, 시･정･촌의 각 단계에서 국토 이용을 도시적 이용, 농촌적 이용, 산림으로 이용, 자연 공원으로 이용 등으로 분류하여 그 면적 비율을 정하고 있다. 시･정･촌에서는 이 계획을 실제 토지 이용 규제의 모든 제도를 감안하여 지도에 구체적으로 선을 그어 표시한다. 모든 규제 제도의 구분을 변경할 때에는 토지 이용 계획 변경을 따라야 하는 것으로 운용되고 있다. 그렇게 토지 이용 계획을 변경할 때 환경 관리 계획 등의 환경 계획과의 적합성을 요구하여 환경을 위한 조정을 실시하도록 하는 것은 본래 제도의 취지나 권한을 둘러싼 논의를 빼면 실질적이다. 이러한 단계에서 환경을 위하는 것은 공해형 환경오염 방지의 문제도 물론이거니와 생태계의 균형이나 종류의 다양성 확보를 위한 ‘환경 장소’의 적절한 배분이나 개발에 의해 생기는 온난화로 인한 부담이나 하천과 호수와 늪에서 유입되어 해역으로 배출되는 물로 인해 환경에 주는 부담을 낮춘다는 관점에서의 지역 환경 용량 조정이라는 기능이 중시될 것이다. 예를 들면 시가현에서는 비와호수에 주는 환경 부담을 낮추기 위한 의미로 ‘환경 배려 제도’의 필요성이 지적되어 이 제도 확립을 위한 노력이 계속 되고 있다. (1) 지역의 환경 특성을 분명히 한 후 환경 시책의 방침이나 방향을 나타내고 시책을 체계화하는 ‘지역 환경 관리 계획’이라는 개념은 1973년의 ‘오사카부 환경 관리 계획’, 1974년의 ‘교토시 공해 방지 계획’을 시작으로 하여 각 지역에서 발전을 이루어 왔다. 환경 기본법은 지방공공단체가 지역 환경 관리 계획을 세우는 것과 관련하여 문서로 규정은 하지 않았지만 앞에서 서술했듯이 중앙환경심의회의 회의를 거쳐 내각회의 결정이라는 형태로 국가 환경기본계획을 세웠다(15조). 그리고 지방공공단체는 법 제5절의 국가 시책에 준한 시책 및 구역의 자연･사회적 조건에 맞는 필요한 시책을 ‘종합적이고 계획적인 추진을 도모하고 실시하는 것’(36조)으로 나타내고 있다. 그래서 지역 환경 관리 계획은 이 36조에 근거하여 책정된 것과 같다고 말할 수 있겠다. 또한 이것 외에 지방공공단체의 환경 시책 기본을 정한 ‘환경 기본 조례’도 각 지역의 지방공공단체에 제정하여 해당 지역에서 환경 시책 이념이나 기본 방침을 세웠다. 그래서 그 대부분의 내용에서 지역 환경 관리 계획 내지 지역 환경 계획을 세워야 하는 것을 규정함으로 계획의 법적 근거를 명확히 하고 있다. (2) 지역 환경 관리 계획은 지역 환경 현황을 바탕으로 지역 환경의 바람직한 모습(비전)을 정하고 이것을 근거로 현실을 위한 정책 체계(시나리오)와 이것에 따른 시책의 윤곽(프로그램)을 나타내고 있다. 지금까지 책정된 지역 환경 계획에서는 여러 가지 타입을 볼 수 있지만, 어떠한 타입의 계획이든지 그 시책의 프로그램이 중요하다. 결국 지역 환경의 비전은 지역을 만드는 방침, 그 자체이기 때문에 계획을 세우는 단계에서 지방공공단체의 행정을 담당하는 각 부문이 넓게 참여하고 있다. 게다가 지역 주민의 의견이 넓게 반영된 것이면 정보 계획에 대한 관계자의 인식과 그 실현을 위한 협력이 확실해지기 때문이다. 해당 지역에서 환경에 영향을 미칠 가능성이 있는 프로젝트를 신규로 계획할 때 충분히 지역 환경에 관한 정보가 뒷받침되고, 지역 관계자들의 합의를 근거로 하는 바람직한 지역 환경에 관련하는 비전이나 시나리오에 추가한 지역 환경 계획이 세워지면 환경을 위해야 하는 내용이 명료해 진다. 그래서 충분히 정돈된 환경 계획은 계획 단계에서 환경을 생각하는데 (소위 넓은 범위에서 계획 평가)에도 도움이 된다.