에너지 안보의 복합적 성격과 일본의 중앙아시아 에너지 안보 정책 패러다임 및 자원 확보 전략에 관한 연구 doc_id PCY_201412100910560421_1

한국과 일본정부는 자국의 성장과 발전을 안정적으로 유지해줄 에너지 자원 확보에 국가적 사활을 걸고 있다. 이러한 이유로 에너지자원의 개발과 확보는 개별 국가의 경제적 이해차원을 넘어 국가 간 갈등과 협력 요소가 결합되어 있는 동시에 경제, 군사안보적 요소를 동시에 가지는 포괄적인 안보개념으로 인식된다. ‘에너지안보’는 크게 ‘정치 중심적’ 혹은 ‘경제 중심적’ 접근법으로 나누기도 하지만 최근에는 두 시각이 상호보완적 입장에 있기 때문에 복합적으로 이해할 필요가 있다. 특히 에너지안보는 주요 강대국들의 경쟁과 갈등을 동반하고 있어 패권경쟁과도 밀접한 연관성을 가지면서 에너지를 둘러싼 국제정치적 리스크를 회피하는 개념을 포함하기도 한다. 따라서 본 연구의 대상인 한국, 일본의 에너지안보와 자원외교정책을 비교 분석하는 데 정치, 경제적 요인을 포괄하여 복합적 시각을 적용하는 것이 적절하다고 판단된다. 2000년대 들어 중앙아시아의 에너지자원이 주목을 받기 시작한 것은 오랫동안 지속된 중동 지역의 지정학적 불안정과 함께, 중국 및 인도 등 거대 개발도상국의 에너지 소비와 수요의 지속적인 증가, 생산국의 공급능력 한정, 생산비용의 증가, 자원민족주의의 고조와 자원을 획득하기 위한 소비국간의 경쟁심화 등의 요인으로 가파르게 상승하고 있는 세계 에너지 가격때문이다. 방대한 에너지자원으로 새로운 에너지 공급지로 급부상하고 있는 중앙아시아의 카자흐스탄, 투르크메니스탄, 우즈베키스탄에는 주로 석유, 천연가스, 우라늄 등의 자원의 집중되어 있어 막대한 해외자본 투자가 이어지고 있는 중이다. 지리적으로도 중앙아시아는 유럽과 아시아를 연결하는 지점에 위치하고 있기 때문에 에너지 수송관, 물류, 수송, 통신망 연결이 가능한 전략적 요충지로서 가치를 가지고 있다. 뿐만 아니라 에너지자원은 중앙아시아 국가들에게 주요 강대국과 등거리 외교를 구사하는 데 적극 활용되는 등 생산국에게는 주요한 외교적 카드이자 강대국들에게는 패권경쟁의 수단으로 부상했다. 또한 에너지는 패권경쟁의 수단으로 때로는 동맹재편의 중요한 기준으로 작용하는 사례가 종종 출현하고 있다. 그러나 정책은 국내적 요인에 의해서만 결정되는 것은 아니다. 국제정치 경제 상황이라는 외생적 요인도 중요한 변수로서 작용한다. 즉 특정 정책 패러다임이 선호되고 정책으로 연결되는 것은 외부로부터 압력(pressures), 혹은 타국의 정책에 영향을 받는다고 볼 수 있다. 예를 들면, 중앙아시아에 대한 에너지 안보정책과 관련해 타국이 경쟁 상대인지, 혹은 협력 상대인 지에 대한 시각이 다를 수 있고, 중앙아시아 국가들과의 협력관계를 자국의 경제적 측면에서 자국의 기업 육성을 통한 경쟁력, 혹은 이익 향상을 위한 것인지, 아니면 상호주의적 측면에서 관계를 공고히 할 것인지에 대한 시각들도 존재한다. 따라서 국내 경제에서 차지하는 비중과 국제관계의 상황에 대한 고려에 의해 정책이 실시되거나 폐지될 수 있는 것이다. 정책패러다임은 아이디어의 요소, 문제의 인식구조, 정책목표와 그것을 달성하는 도구, 정치적 담론에 관한 해석 틀로 정의된다. 따라서 정책패러다임은 정책을 결정함에 있어 정책결정자의 가치나 태도를 다스리는 규범적 기능과 함께 정책지침으로 기능한다. 또한 정책 및 제도변화의 명분으로 해당 문제를 명확히 하고, 제도변화에 대한 현실적인 사회적 수요가 존재한다는 것을 확인해 주며, 현행 제도의 비효율성을 인식하게 함으로써 정책과정의 전면에 위치하게 된다. 따라서 이 글에서는 중앙아시아 에너지안보 정책의 패러다임을 에너지 안보를 둘러싼 문제 가운데 일본이 지금 해결해야 할 문제로 무엇을 인식하며, 어떠한 정책수단을 통해 문제를 해결하려고 하는지에 관한 아이디어 패키지로 정의한다. 그러나 정책패러다임이 채택되었다고 하더라도 정책으로 구체화되는 것은 아니다. 왜냐하면 정책패러다임이 정책행위자들에게 선호되고, 정책방향의 정당성을 얻을 수 있는 것은 정책행위자들의 개별 이익과 공유에 달려 있기 때문이다(Blyth 2002, p. 23). 우선 정책결정자는 정책을 통해 경제적․ 정치적 이익을 추구한다. 경제적 이익으로는 경제성장, 산업 경쟁력 강화 등을 통한 경제의 효율성 증진을 들 수 있다. 또한 정책이 결정되고 추진되는 데 있어 주목할 것은 제도이다. 왜냐하면, 정부는 정책을 결정하고 집행하는 데 있어서 다양한 제도를 만든다. 제도는 규범, 규칙, 원칙, 기구, 법 등을 모두 포괄하는 의미로 사용될 수 있다. 이러한 규범, 규칙, 원칙, 기구, 법들을 만드는 데 있어서 정부는 정책패러다임과 이익을 근거로 어떠한 제도를 만들 것인가를 결정하게 된다. 에너지 정책과 관련한 제도는 다양한 형태를 보인다. 예를 들어, ‘중앙아시아 플러스 일본 대화’와 같이 중앙아시아와의 협력을 관장하고 모색하는 기구를 만들 수 있고, 에너지 관련 업무를 직접적으로 관장하고 관리 감독하는 기구들도 있을 수 있으며, 재정적 지원을 수행하는 기구들도 설립할 수 있다. 또한 자원 확보라는 측면에서 민관협력 체제를 담당하는 제도를 만들어 정책을 추진하거나, 혹은 폐지할 수도 있다. 일본의 중앙아시아 접근은 이익 차원에서 두 가지로 나누어 설명할 수 있다. 첫째로 안정적인 에너지․ 자원 수급과 관련된 것이다. 2000년대 이후 아시아 국가들의 급속한 경제성장으로 인해 에너지․ 자원 소비가 급증, 1965년 대비 9배 증가하였고, 2009년에는 북미의 1.6배, 유럽의 1.5배로 나타났다(大和総研調査季報 2011, p. 6). 그러나 에너지 소비량 증가에도 불구하고 에너지 자급률은 저하하고 있다. 비OECD 아시아 국가의 경우 2008년 에너지 자급률이 90%로 저하되었으며, 중국은 94%, 인도는 71%로 조사되었다(大和総研調査季報 2011, p. 6). 실제 아시아개발은행은 아시아․ 태평양지역의 역외 석유의존도가 2005년 58%에서 2030년 66%로 증가할 것으로 예측하고 있다(ADB 2009). 이러한 상황은 안정적인 에너지 공급선을 확보하는 것이 아시아 지역의 공통된 과제이며, 안정적 에너지 수급이 국가 이익과 직결됨을 의미한다. 일본의 경우 석유위기 이후 천연가스, 원자력, 신재생에너지 등 석유 대체 에너지 개발을 촉진, 에너지 수급 다변화를 추진한 결과, 2008년도 기준으로 총에너지 수급에서 석유가 차지하는 비율이 4%로 하락하였다. 그러나 에너지 자급률은 원자력을 제외하고 7%대로 선진국 중 가장 낮은 수준을 기록하고 있고, 석유가격 상승으로 인한 화석연료 수입액의 증가가 경제적으로 부담이 되고 있다(大和総研調査季報 2011, p. 24). 또한 에너지 공급루트와 관련해 원유 수송 씨 레인(Sea Lane)의 긴장발생 가능성이 일본에 있어서 안정적인 에너지․ 자원 공급선 확보가 중요 정책과제로 제기되는 요인이다(総合資源エネルギー調査会需給部会 2005). 왜냐하면 중동, 인도양, 남지나해 부근의 국제정세 변화가 에너지 수급구조를 근본적으로 바꾸게 할 가능성이 있기 때문이다. 즉 장기적으로 남중국해의 중국 해군력 증대는 곧바로 일본의 원유 수송로에 대한 위험의 증대인 것이다. 또한 일본 원유 소비량의 80%, 세계 선박의 1/3이 통과하는 말라카해협지역에서 긴장이 고조되면 일본 에너지 수급은 크게 위협을 받을 수 있다.