남북경협의 제약요인 분석과 정치·군사적 불확실성 해소를 통한 단계적·민간 주도적 발전 방안 doc_id PCY_201412180942251881_9

북한의 제한된 수용 능력도 남북경협이 지속적으로 성장하는데 장애가 되고 있다. 전력, 수송 등 북한의 열악한 기반시설이 남북경협 사업의 실현 가능성과 수익성을 제한하고 있다. 활용 가능한 설비의 부족도 위탁가공교역 등 남북경협 사업 기회를 제약하고 있다. 아울러 남북경협 관련 인력의 부족이나 관련 시스템의 미비도 남북경협 사업을 어렵게 하는 요인의 하나이다. 북한의 시장 경제 시스템에 대한 이해의 부족도 종종 남북경협 사업을 어렵게 만드는 요인으로 작용하고 있다. 이러한 경제적 제약요인이 적지 않지만, 남북경협의 성장을 가로막는 핵심적인 제약요인은 비경제적 요인이라고 할 수 있다. 먼저 남북경협 사업에 대한 북한의 인식 및 태도가 남북경협에 대한 보이지 않는 장애요인으로 작용하고 있다. 북한당국은 종종 남북경협 사업을 경제적 거래가 아닌 남한으로부터의 지원 등으로 인식하고 있다. 북한 당국의 이러한 인식은 남북경협 사업이 경제성의 원칙에 의해서 추진되는 것을 방해하여 종종 성공 잠재적이 있는 사업이 좌절되는 결과를 초래하였다. 결국 가장 근본적인 문제는 비경제적 요인에 의한 경협사업 환경의 극단적인 변화라고 해야 할 것이다. 남북경협에 대한 경제적 제약요인이 많은 것은 사실이지만 이러한 경제적 제약 요인들은 경협사업을 추진하려는 기업들이 회피하거나 대응할 수 있는 영역의 문제이다. 이미 알려진 제약 요인들을 회피할 수 없는 경협사업은 추진하지 않으면 적어도 손실은 발생하지 않는다. 그러나 정치·군사적 문제는 불확실성(uncertainty)의 영역으로 개별 기업이나 사업가가 대응할 수 있는 영역이 아니다. 불확실성이 크면 수익성을 계산할 수 없기 때문에 사업 자체의 추진이 어려울 뿐만 아니라 이미 추진 중인 사업의 경우 언제 어떤 규모의 손실이 발생할지 알 수 없다. 따라서 남북경협의 활성화를 위해서는 우선 알려진 제약 요인들을 개선시켜 나가는 한편, 근본적인 문제인 정치·군사적 불확실성을 제거해 나가는 노력을 지속해 나가야 할 것이다. 남북경협 환경의 궁극적인 개선은 남북한 간의 정치·군사적 관계 개선이기 때문이다. 남북경협은 제도화나 북한의 남북경협 수용 능력, 핵문제 해결 진전과 그에 따른 남북한 정치·군사적 신뢰 형성 등에 연계하여 단계적으로 추진될 수밖에 없다. 현재의 남북한간 신뢰와 제도화 수준에서 추구할 수 있는 남북경협의 형태나 산업 및 업종, 그리고 추진 지역 등은 한계가 있을 수밖에 없으며, 남북경협 성과의 축적과 신뢰의 구축에 따라 그 영역을 점차 확장시켜 나갈 수 있을 것이다. 첫째, 남북경협 방식의 측면에서는 물자교역 및 위탁가공교역에서 투자협력으로 업그레이드해 나가는 방향으로 진전시켜 나가야 할 것이다. 5.24 조치에 의해 중단되고 있지만 개성공단을 제외한 민간 중심의 남북경협은 물자교역과 위탁가공교역이 주를 이루고 있다. 개성공단 사업은 외형상 남한기업의 전적인 투자 사업으로 북한은 토지와 노동력만을 제공하는 임가공 사업의 큰 틀에서 벗어나지 못하고 있다. 위탁가공 교역은 남북경협이 단순한 물자교역으로부터 산업협력으로 전환해 나가는 중간단계이자 촉진제로서의 역할을 한다. 단순한 임가공은 점차 설비반출형 위탁가공 교역으로 전환되고, 이는 직접투자를 수반하는 산업협력의 전단계가 된다. 위탁가공 교역은 북한의 노동력을 훈련시키며, 북측의 사업 역량을 강화시키는 역할을 함으로써 남북한 산업협력의 토대를 구축하는데 기여한다. 남북한의 위탁가공 교역의 활성화는 남북한 산업협력을 통한 북한의 가공무역의 발전으로 연결될 수 있을 것이다. 남북한 협력을 통한 북한의 본격적인 가공무역 육성을 위해서는 노동집약적인 부문에서의 투자 진출과 합작 수출기업의 육성, 그리고 이를 집중할 수 있는 가공무역지대의 공동 개발 등이 요구되지만, 제도적 환경 등이 갖추어지지 못한 현 상황에서는 위탁가공 교역을 통하여 토대를 굳히는 과정이 선행되어야 할 것이다. 위탁가공 교역 우선적 재개의 필요성은 북한과의 사업에 있어서 관계 유지의 필요성 및 북한의 대외협력 사업 역량의 제약을 통해서도 확인할 수 있다. 둘째, 산업 및 업종 측면에서는 경공업 및 IT 등 일부 기술집약적인 산업에서부터 출발, 기계, 금속, 화학 등으로 협력분야 확대해 나갈 수 있을 것이다. 현시점에서 북한이 공급할 수 있는 경쟁력 있는 생산요소는 토지와 노동력이다. 따라서 일단 남북경협은 경공업과 전기·전자, 기계, IT 산업 중 일부 노동집약적인 부문에서 집중적으로 추진될 필요가 있다. 이들 분야는 투자규모가 적고, 무엇보다 단기간에 북한지역의 생산역량을 확충할 수 있다는 점에서 남북경협을 통한 북한경제 성장에 효과적인 분야이다. 아울러 북한의 소프트웨어 기술 인력 등을 활용할 수 있는 일부 IT 산업에서의 협력도 초기에 추진함으로써 경공업 및 노동집약적인 분야에서의 남북경협을 보완할 필요가 있다. 이후 본격적인 대북투자의 여건이 조성되면 북한이 상당한 산업기반을 확보하고 있는 기계, 금속, 화학 등의 분야로 남북경협 분야를 확산시켜 나가야 할 것이다. 북한의 비핵화는 모든 정부의 핵심적인 정책과제였으며, 남북경협 정책 역시 이와 무관하지 않았다. 이와 관련된 대북 정책 기조상의 차이는 ‘비핵·개방 3000’과 같이 남북경협을 핵문제 해결과 직접적으로 연계시키느냐, 아니면 남북경협을 북한 핵문제 해결을 위한 간접적인 조건 형성의 수단으로 인식하느냐 하는 정도였다. 북한 핵문제 해결을 위해 KEDO 경수로 건설, 대북 중유제공 등 정부 차원의 남북경협이 추진되기도 하였으며, 핵문제를 해결하면 대규모 경제적 지원을 하겠다는 제의를 하기도 하였으나 결과적으로 남북경협은 북한 핵문제 해결에 큰 역할을 하지는 못하였다. 다만, 북한 핵문제 해결이 남북경협을 통하여 이루어질 수는 없겠지만 어떤 형태로든 핵문제 해결을 위한 타협이 이루어진다면, 타협안에는 대규모 경제지원이 포함될 수밖에 없을 것이라는 점에서 핵문제 해결에 있어 남북경협의 역할 가능성은 배제할 수 없다. 그리고 핵 문제 해결과정에 남북경협이 큰 역할을 하기 위해서는 사전에 남북경협을 통하여 북한의 수용 능력을 확대시킬 필요가 있다는 점도 고려되어야 할 것이다. 민간주도 남북경협 기조를 우선적으로 확립할 필요가 있다. 남북경협의 경우 민간경제협력과 정부 중심 경제협력이 동시에 진행되었으며, 어떤 면에서는 정부가 전체 남북한 경제협력을 주도하는 역할을 해 왔다고 볼 수 있다. 그런데 남북한 정부사이에 갈등이 고조되는 것을 완전히 제거할 수 없는 것이 현실이고, 이러한 상황에서 남북경협에 대한 정부주도적 성격이 안정성과 지속성이 매우 중요한 남북한 경제협력의 불확실성을 심화시키는 역할을 한 것도 사실이다. 이런 점에서 양안 경제관계가 민간주도로 진행된 중국-대만의 경험은 남북경협 정책에 대해 시사하는 바가 크다고 하겠다. 중국-대만 양안이 초보적인 FTA라고 할 수 있는 ECFA를 체결하고, 후속 협정을 체결하거나 협상을 지속하고 있으며, 이를 토대로 정치관계의 개선까지 논의할 수 있게 된 배경은 민간 중심의 양안 경제관계가 지속적으로 확대되었기 때문이다. 만약, 중국-대만간 경제관계에서 정부간 협력사업이 중심이 되었더라면 양안간의 정치·군사적 갈등이 양안 경제관계에도 부정적인 영향을 미쳤을 가능성이 크며, 이는 다시 민간 경제관계에도 영향을 미쳤을 가능성을 배제할 수 없다.