방폐장 및 한탄강댐 건설 갈등 사례를 통해 본 정부의 신뢰 상실 원인과 절차적 정당성 및 법적 제도 마련의 중요성 doc_id PCY_201412240945052911_11

부안 방폐장 건설갈등에서 갈등해결기제로 적용된 협상이 성공하지 못한 것은 정부의 신뢰상실이 큰 요인으로 작용하였다. 그런데 정부가 신뢰를 상실하고 협상을 성공적으로 이끌지 못한 원인을 살펴보면 정부 부처간 정보를 공유하고 의견을 일치시키며, 갈등의 전 과정을 컨트롤할 수 있는 관련 법령과 조직이 부재했기 때문이다. 이와는 대조적으로 20년 가까이 지속된 (중·저준위)방폐장 입지선정 분쟁은, 중·저준위 폐기물 처분시설을 분리건설한다는 방침을 분명히 하여 방폐장의 안정성을 제고하고, 정책결정의 투명성을 높이며, 유치지역에 대한 지원을 법적으로 보장하여 정책 신뢰도를 높이고, 주민참여를 보장하는 것을 명확히 할 수 있는 ‘중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 유치지역 지원에 관한 특별법’을 제정함으로써 종료될 수 있었다. 이 특별법의 가장 핵심적인 내용은 첫째, 유치지역에 대한 지원을 법으로 확실히 보장하였고, 둘째, 정부(기초단체장)와 주민의 배타적 대립구도를 지자체(주민) 간의 경쟁적 대립으로 바꾸었으며, 셋째, 의사결정구조를 중앙정부 또는 중앙정부+기초단체장에서 중앙정부+기초단체장+주민(주민투표)으로 변경하는 것이다(김학린 2013). 정부는 1986년부터 안면도, 울진, 굴업도, 영광, 영덕 등 해안지역을 중심으로 방사성폐기물처분장(방폐장) 입지정책을 추진했지만, 지역주민들의 강력한 저항에 부딪혀 모두 실패했다. 이러한 과정에서 주민들로부터 신뢰를 상실한 정부는 1997년 1월 신뢰를 회복할 목적으로 방폐장 입지선정 집행기관을 산업자원부(산자부)와 한국수력원자력(한수원)으로 이관했으며, 한국전력(한전)은 방폐장 위험시설의 안정성을 과학적으로 뒷받침하기 위해 원자력환경기술연구원을 설립했다. 그리고 산자부와 한수원은 방폐장 입지정책의 실패 이유를 지역주민과의 협의 없이 사업자주도 방식으로 진행했던 데 있다고 보고, 사업방식을 과거의 지정고시에서 해당 지역주민들의 의견을 수렴하는 유치신청으로 변경했다. 그리고 최종부지로 선정된 지역은 위험시설의 입지를 비용/편익에 따른 경제적 관점에서 판단하도록 유인하기 위해 지원금을 3,000억 원으로 늘렸으며, 정부 각 부처가 ‘방사성폐기물관리사업의추진및시설주변지역지원에과한법(방촉법)’에 의거하여 각종 지역개발사업을 적극적으로 지원할 것을 약속했다. 한탄강댐 부근에는 동양최대의 다락대사격장이 있다. 이 사격장은 수십년간 사용되고 왔고 반대측은 수몰된 폭발물, 탄피 등의 수질오염 가능성을 크게 제기하였다. 또한 하천생태환경과 종 다양성이 매우 뛰어난 지역으로 자연생태문화재의 최대 보고이고 문화적으로도 연천군 전곡리 구석기 유적 등이 있는 신생대 제4기층으로 다양한 문화재가 산재해 있다. 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률은 댐건설장기계획을 수립하여 수자원을 종합적·체계적으로 개발할 수 있도록 하는 한편, 댐 주변지역주민에 대한 지원을 확대함으로써 댐건설을 촉진하려는 것이다. 하지만, 본 갈등 사안에서는 실효적으로 영향을 미치지는 않은 것을 알 수 있다. 또한 자연환경보전법상 한탄강 지역의 환경정책에 대한 쟁점도 있었지만 갈등과 관련된 주요한 문제는 아닌 것으로 파악한다. 그것보다도 한탄강댐건설갈등과 연계되어 갈등관리기본법안이 제안되었고 이 법안에 있는 다양한 갈등관리 기제들이 활용되었다는 것이 이번 분쟁이 특징이자 중요성이라고 할 것이다. 하지만, 결국 법원에 의해 종결되었고 입법도 무산되어 대통령령으로 입법되는 어려움을 보여준 사안이다. 우선 댐건설에 앞서 한탄강댐 건설이 왜 필요한지에 대한 조사가 우선되고 그 대책으로 한탄강댐 건설에 대한 조사가 시작되었어야 한다. 하지만, 2000년 12월에 한탄강댐 설계가 이루어지고 나서야 2001년 6월에 경기지방청의 임진강 수해원인 및 대책수립이 이루어진 것에 대한 절차상의 문제점을 지적할 수 있을 것이다. 또한 연천과 철원지역에서는 주민공청회와 설명회가 이루어지지 않았음에도 불구하고 환경영향평가협의가 이루어진 것은 환경영향평가법 제9조를 위반한 것이라고 할 수 있다(윤원근, 2007). 이러한 문제뿐만 아니라 댐건설의 필요성을 검토 · 확정하고 환경영향평가를 작성하는 과정에도 정부가 선정한 전문가들 중심으로 이루어졌고, 평가 역시 정부 지정기관에서 수행하였다. 이 과정에서 댐의 건설목표와 기본적인 수치의 변경이 이루어졌고, 이러한 과정에서 지역주민들과 시민단체들은 정부에 의하여 선정된 전문가들의 중립성과 견해에 대하여 불신과 이견이 제기되었고, 결과에 대해서도 부정적 시각을 가짐으로 모든 협의 과정에서 갈등이 발생하게 되었다. 한탄강댐의 경우에 환경영향평가 단계의 설명회 개최는 7일 전에 공고를 해야 하지만 이를 어겼고 공청회 장소가 찬성 주민이 많은 포천군 내의 장소를 선정하여 항의가 일어났고 환경영향평가서에 대한 의견 제출에 있어 연천, 철원주민의 의견 제출이 없는 상태에서 포천주민의 의견만이 제출되었다(연천군신문사, 2001.10.22.). 결국, 환경영향평가법 제9조에 의거, 주민의견 수렴절차를 거치기는 했으나 동법시행령에 따라 개최되었던 공청회는 연천, 철원주민들의 반대로 의견 제출이 없어 일단 절차적 정당성에 있어 흠결로 남았고 설명회의 경우도 개최 7일 전에 공고를 해야 하는 규정을 어김으로서 역시 절차적 정당성을 훼손시킨 것으로 판단된다. 그리고 공청회 자체에 대한 의미부여도 온도차가 매우 큰 것 같다. 공청회 과정을 주민들의 의견을 듣고 이를 정책에 반영하기 위한 실질적 과정으로 인식하기보다는 공청회는 절차적 정당성 확보를 위한 수단으로만 사용하려고 한다. 결국 이해당사자인 주민들도 이와 별반 다를 바 없이 공청회 과정을 공론장으로 여기기보다는 자신들의 주장을 어필하고 세력화하는 장으로 여기는 주민들의 태도도 주민참여를 저해하는 중요한 요인으로 작용하는 것으로 보인다 (주경일, 2005). 이러한 태생적 한계 때문에 특수 행정기능을 했던 한탄강댐관리준비단은 한탄강댐갈등조정소위원회와 한탄강댐조정회의를 구성하고, ‘한탄강댐문제조정을 위한 관련당사자회의’의 원활한 진행을 위한 사전약속도 하고, 16차의 조정회의결과 ‘한탄강댐문제조정을 위한 관련당사자회의 최종합의문’을 작성하고 그 합의문에 관련당사자대표들로부터 ‘한탄강댐조정소위원회에 한탄강댐문제해결을 위한 최종결정권을 위임’하며 ‘관련당사자대표들이 그 조정소위원회의 최종결정을 수용’한다고 합의를 하였음에도 불구하고, 합의 후 내린 최종결정 후 댐건설에 반대하는 주민들의 반발로 갈등이 더욱 증폭되기에 이르렀다. 결국 이러한 노력에도 불구하고 태생적 한계로 인한 불신을 넘어서지는 못한 것으로 보인다. 한탄강댐 갈등의 경우 댐의 건설문제를 둘러싼 여러 쟁점으로부터 갈등이 발생했지만 갈등과정에서 쟁점보다는 오히려 절차에 대한 근본적 불신에 따라 갈등이 증폭되었다. 환경영향평가 협의단계에서 최초로 주민설명회가 시도되었으나 주민설명회가 정부에 대한 불신을 키우고 투쟁하도록 하는 계기가 되었고 특히 건설교통부와 한국수자원공사에 대한 불신은 다른 쟁점에서의 이견이 해소되더라도 갈등해소가 되지 않았던 원인으로 작용하였다. 시민사회의 참여를 허용하지 않는 효율성의 논리, 법규만능주의적 사고, 행정편의주의가 그 원인이라고 할 것이다. 그러므로 투명하고 공정한 절차이행은 정부의 불신을 해소하는데 많은 역할을 할 것이다. 이렇게 공정한 절차를 이행하지 않거나 절차의 위법성이 있어 시민참여가 보장되지 않는 경우에 이를 제재하거나 시민참여권을 보장의 현실화 방안을 마련하여야 할 것이다.