한탄강댐, 제주 해군기지, 하남시 화장장 건립 사례를 통해 본 공공갈등의 발생 원인과 실패 요인 및 체계적인 갈등 관리의 필요성 doc_id PCY_201412240945052911_12

한탄강댐 관련 사안이 국무조정실로 이관되고 감사원의 감사를 토대로 국회는 한탄강댐 사업의 재검토를 주장하였다. 그러나 결과적으로는 지속위의 중재결정과 다르지 않았지만 새로운 결정으로 인식되어 지속위의 결정을 부정하는 결과를 초래하였고 국무조정실은 ‘임진강유역홍수대책특별위원회’를 구성하고 다시 한탄강댐 건설계획의 타당성과 대안검토 작업을 시작하였다. 하지만, 구성 과정에서부터 투명성과 공정성을 둘러싸고 논란이 제기되었다. 결국 이해당사자를 배제한 채 전문가들이 중심이 된 임진강특위의 활동은 참여와 심의 영역을 크게 위축시키면서 갈등해결의 성격을 바꾸어 버렸다. 이 과정에서 자신들의 입장을 대변해 줄 전문가들이 상대적으로 부족한 상황에서 정보의 비대칭성 상황에 놓여 있는 반대측의 불신은 커져갔다. 임진강유역홍수대책특별위원회는 그간의 검증 결과를 토대로 홍수조절용 댐과 천변저류지 건설을 발표함으로서 완화되던 갈등은 다시 확산되어 갔다(정규호, 2007). 지역주민 및 시민단체 등 지역사회 구성원들이 참여하여 지역발전의 대안을 모색하는 ‘한여울 지역발전협의회’의 구성이 제안되었다. 지역발전협의회는 사회적 합의를 통해 공동의 비전과 전략을 수립함으로써 갈등을 해결하는 ‘시나리오워크숍’으로서 역할이 기대되었다. 하지만, 지역발전협의회를 구성하고 운영규정 등을 마련하여 댐 건설 관련 대책을 협의하였으나 댐건설 반대측의 참여를 거부하였고 찬성측도 다목적용 댐으로 변경을 주장하여 지역발전협의회의 구성 및 운영이 순조롭지 않았다. 정부 차원에서 지역발전협의회를 절차적인 수단으로만 인식하고 구성에서부터 참여 등의 과정을 짜여진 일정대로 일을 진행한 것이 큰 문제점이라고 판단할 수 있다. 따라서 앞으로 지역발전협의회를 시나리오워크숍 성격으로 확대 운영해 나가는 방안도 고려해 보는 것도 좋은 방안으로 보인다.(정규호, 2007). 한탄강댐건설 갈등은 이익갈등과 가치갈등이 복잡하게 얽혀 있어 갈등해결이 어려운 우리나라 공공갈등의 전반을 한눈에 파악할 수 있는 대표적인 갈등 사례일 것이다. 갈등관리를 위하여 정부는 역점적으로 갈등조정을 시도하여 갈등 해결의 모범 사례를 만들기 위해 노력하였고 이는 국내에서 최초로 합의에 기반한 참여적 갈등관리가 시도된 사례라고 할 것이다. 한탄강댐 갈등해결과 관련하여 갈등해결의 법적 기구 설치의 법률적 근거가 마련되지 않았음에도 관련 당사자회의 대표들은 한탄강댐 갈등조정소위원회에 최종결정권을 위임한다는 최종합의문에 서명한 것은 협상을 통한 분쟁해결의 의지를 보여주었다. 하지만, 많은 노력을 기울였음에도 불구하고 결과적으로 극단적인 투쟁과 소송을 거쳐 법원의 판결을 통한 사법적 해결로 마무리된 대표적 실패 사례이다(정규호, 2007). 그러나, 한탄강댐 건설갈등에 해결을 위한 일련의 과정을 갈등관리의 측면에서 살펴본다면 공공정책의 수립과 집행을 둘러싼 법제도 정비의 필요성을 일깨워 준 중요한 사례임이 분명하다. 제주도 해군기지 건설갈등사례를 통해 알 수 있는 시사점과 개선방안은 첫째, 갈등이 예상되는 대규모 국책사업을 계획단계부터 입지선정, 집행단계까지 체계적이고 투명하게 추진하는 것이다. 정부와 해군은 제주해군기지 건설갈등이 심화되기 전에 해군기지 건설의 필요성과 당위성을 제주도민과 해당 지역주민들에게 충분히 설명하고 동의를 구하는 과정을 거쳤어야함에도 불구하고, 이를 소홀히 하였다. 2002년 화순항 개발계획이 변경되었을 때에도 해군은 이를 공표하지 않았고, 주민들이 직접 확인요청과 정보공개를 요구하고 해양수산부가 화순항 항만개발계획이 변경되었음을 인정하면서 해군기지 건설계획이 밝혀지게 된 것이다. 이는 해군기지 건설사업이 국가안보와 국가이익을 위한 사업이기 때문에 지역주민과의 협의가 불필요하다는 이유를 들수 있으나, 그렇다고 국가안보와 같은 중대한 국책사업이 중앙정부나 국방부, 해군에서 일방적으로 결정하는 것은 바람직하지 못하다. 오히려 전체 국민을 대상으로 보다 적극적이고 체계적인 여론수렴과정과 숙의과정을 거치고 그 후에 순차적으로 입지선정절차에 따라 해당지역주민과의 세부적인 논의과정을 거치는 것이 바람직하다고 보여진다. 하남시는 사업추진 과정하에서 지리적, 인구적, 사회적으로 분쟁관계에 대면한 환경이 구성되어 있다. 첫째 지리적으로는 주변 인접 자치단체와의 정책사업 영향력을 설명할 수 있다. 하남시는 서울시의 동쪽에 인접해 있으며, 경기도의 중심부에 자리 잡고 있다. 동쪽으로 광주시 남종면과 남양주시 조안면, 서쪽으로 서울시 강동구와 송파구, 남쪽으로 광주시 중부면과 성남시, 북쪽으로 한강을 경계로 남양주시와 인접하고 있다. 둘째는 인구조건으로 하남시 인구는 139,002명(2007년 기준)으로 그 만큼 미개발지역이 많고 도시성장으로 요구하고 있어 광역화장장시설과 같은 인센티브를 동반한 사업의 필요성이 나타나고 있는 지역이다. 세 번째 사회적 조건은 종합적인 측면으로 장묘시설 도입의 이유이다. 하남시 화장장유치의 궁극적 목표는 광역 화장장을 유치하여 경기도와 주변인접 자치단체를 통한 인센티브 확보로 지역경제 활성화에 두고 있다. 하남시는 이를 위해 외자 유치 및 지역시설유치 등 다양한 계획과 구체적인 계약을 추진하고 있었다. 갈등형성 단계는 하남시 화장장건립을 위한 정책집행의 초기단계로 상위자치단체인 경기도에 GB 변경에 대한 건의를 요청하게 된다. GB 변경의 건의 지역이 화장장건립지역으로 인정될 수 있는 상황이지만, 비공식적 추진과정 때문에 추후 갈등의 원인으로 작용하게 된다. 본 단계에서 이해당사자의 관계와 구조적인 면을 살펴보면 광역화장장 유치검토가 비공식적으로 제기되면서 주민들의 갈등양상이 나타나기 시작하였다. 경기도와 하남시간에 그린벨트 변경을 위한 행정적 건의과정을 중심으로 이해관계자는 경기도와 하남시로 국한된다. 이해당사자간의 네트워크를 살펴보면 그린벨트 변경에 대한 행정과정이 폐쇄적인 성격을 띠고 있으며, 추진된 정책목표가 화장장시설의 필요성 보다는 광역화장장유치로 확보되는 인센티브를 통한 지역경제발전에 초점을 두고 있다. 전체적으로 본 단계의 핵심적 사항은 일방적인 행정처리로 나타나고 있다. 상호작용을 보면 하남회(하남시사회단체장모임)와 하남시발전위원회가 화장장유치 찬성측으로 나타나게 되면서 반대측과의 대립으로 본 단계에 큰 영향을 미친다. 뿐만 아니라 일반시민들도 비조직적인 대규모 산발적 시위 등을 통해 네트워크에 영향을 미치게 된다. 하남시발전위원회는 광역화장장유치를 위한 노천토론회를 개최하였으며, 하남회는 화장장유치 찬성성명서를 채택하였다. 경기도는 지속적으로 하남시의 지지의사를 재확인하였다. 반대측도 새로운 행위자들이 등장하면서 새롭게 등장한 찬성측 행위자와 충돌하게 된다. 하남시 발전위원회와 반대측의 신장동 S아파트 주민들과 물리적 충돌이 발생하면서 갈등위기단계에 큰 영향을 미친다. 또한 하남시가 에코타운의 반대 불법현수막을 제거하면서 하남시 시장과 에코타운 아파트 주민간의 물리적 충돌이 발생하게 된다. 기존부터 활동하던 반대위도 ‘광역화장장유치반대 2차 행동의날’로 반대주민과 협력하여 대규모집회를 추진하는 한편 하남시발전위원회의 노천토론회에 대하여 반대위가 반대의사를 표명하면서 직접적으로 대립되는 양상이 나타냈다. 또한 천현동 통장들 대부분이 화장장반대를 주장하며 동장에게 사표를 제출하면서 화장장입지에 대한 의사를 표명한다.