해외 사례를 통한 주민참여 문화의 중요성과 현행 갈등관리규정의 구성, 운영 원칙 및 제도적 한계에 관한 고찰 doc_id PCY_201412240945052911_5

주민참여가 제도 이전에 문화적으로 자리 잡아 자연스럽게 발전한 국가 모델로 네덜란드의 국가개발보고서 제도와 영국의 시민협의제도 모델을 들 수 있다. 네덜란드는 지리적인 취약점을 해결하고자 오래전부터 공동체 구성원들이 공통의 주제에 대해 논의하여 최선의 이익을 찾는 방안이 문화적으로 자리 잡았다(현대호·김지영·김영미·박기령 2012). 네덜란드는 국가의 공간계획에 관하여 주요 결정을 할 때 국가개발보고서라는 광범위하고 방대한 분량의 보고서를 만드는 것을 의무화하고 있다. 문제는 이 보고서의 작성이 아니라 문화적으로 자리 잡은 토론과 수용의 문화가 이 보고서에 그대로 녹아들고 있다는 것이다. 이 보고서는 주민참여뿐만 아니라 정부, 의회 등 이해관계자들의 모든 의견이 담겨 있고 그것을 해결하기 위한 과정 그 자체이다. 영국은 전통적인 방식의 주민협의체제가 잘 발달되어 있어 앞서 갈등전문기구로 발전한 국가들과는 달리 이러한 기관이 없어 문화적 토대 위에 관련 개별법의 규정을 이용한 갈등관리 시스템이 발전하여 있다. 사례분석을 한 4가지 사안 중 2가지 하남시 화장장 갈등, 제주도 해군기지 갈등 사안은 현행갈등관리 규정이 갈등진행 중에 제정되어 적용된 사안이고 부안방폐장갈등과 한탄강댐갈등은 시행 이전에 일어나 갈등 사례이다. 하지만, 한탄강댐 갈등은 갈등관리법안이 나오는데 매우 중요한 역할을 한 사안이고 결국 법안이 통과되지 못하여 대통령령으로 제정은 되었으나 기존 법안의 대용을 충실히 이행한 사례라고 할 수 있다. 하지만, 현행갈등관리규정은 시행령과 시행규칙으로 입법화되었고 법률이 아닌 대통령령으로 존재하는 갈등규정은 중앙행정기관에 국한된 범위에서 적용될 수밖에 없어, 실제 갈등이 빈번히 발생하는 지방자치단체나 공공기관은 포함되지 않는 한계를 보이고 있다. 그러나 보니 지자체는 자치법규로 각 부처와 공공기관은 행정규칙을 제정하여 법제적 준비를 하여야 하는 상황이 도래하였다. 갈등관리규정은 총 5장으로 구성되어 있다. 제1장 총칙에는 규정의 목적, 정의, 적용대상, 중앙행정기관의 책무를 담고 있다. 제2장 갈등 예방 및 해결의 원칙은 자율해결과 신뢰확보, 이익의 비교 형량, 정보공개 및 공유, 지속가능한 발전의 고려 등이 담아 있다. 제3장 갈등의 예방에는 갈등영향분석, 갈등관리심의위원회의 설치, 위원회의 구성 및 운영, 위원회의 기능, 심의결과의 반영, 참여적 의사결정방법의 활용 등이 내용으로 구성되어 있다. 제4장 갈등조정협의회는 주로 갈등조정협의회의 구성, 협의회 의장의 역할, 협의회의 기본규칙, 협의결과문의 내용 및 이행, 협의회 절차의 공개, 비밀유지 등이다. 제5장 보칙에는 갈등관리연구기관의 지정 및 운영, 갈등관리실태의 점검 및 보고, 지속가능발전위원회와의 협의, 갈등전문인력의 양성, 수당지급 등으로 구성되어 있다. 이와 같은 내용은 중앙행정기관의 갈등관리에 대한 제도들을 연계하는 한편, 통합적 갈등관리시스템의 운영 및 갈등의 예방과 해결을 지향하고 있다. 또한, 이러한 시책에 맞게 갈등관리를 하기 위한 5가지 기본원칙은 다음과 같다. ① 갈등의 당사자는 대화와 타협을 통하여 자율적으로 갈등을 해결할 수 있도록 노력하여야 하고 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 이해관계인의 신뢰를 확보할 수 있도록 노력하여야 한다(자율해결과 신뢰확보 제5조). ② 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 이해관계인·일반시민 또는 전문가 등의 실질적인 참여가 보장되도록 노력하여야 한다(참여와 절차적 정의 제6조). ③ 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 달성하려는 공익과 이와 상충되는 다른 공익 또는 사익을 비교·형량하여야 한다(이익의 비교형량 제7조). ④ 중앙행정기관의 장은 이해관계인이 공공정책의 취지와 내용을 충분히 이해할 수 있도록 관련정보를 공개하고 공유하도록 노력하여야 한다(정보공개 및 공유 제8조). ⑤ 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 지속가능한 발전을 위한 요소를 고려하여야 한다(지속가능한 발전의 고려 제9조). 갈등영향분석이란 공공정책을 수립·추진할 때 공공정책이 사회에 미치는 갈등의 요인을 예측·분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것을 말한다(제2조 제2호). 즉, 공공정책의 수립, 시행 및 변경에 있어서 국민 생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있다고 판단되는 경우를 목적으로 시행하는 것이다. 단, 환경정책기본법 제25조에 따른 사전환경성검토 또는 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법에 따른 환경영향평가를 하면서 갈등영향분석 기법을 활용한 경우에는 갈등영향분석을 한 것으로 본다. 갈등영향분석서를 작성하면 갈등관리심의위원회에서 심의를 받게 된다. 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고 위원회의 심의결과를 공공정책의 수립, 추진과정에 성실히 반영하여야 한다. 갈등영향분석서에는 공공정책의 개요 및 기대효과, 이해관계인의 확인 및 의견조사 내용, 관련 단체 및 전문가의 의견, 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점, 갈등으로 인한 사회적 영향, 갈등의 예방·해결을 위한 구체적인 계획, 그 밖에 갈등의 예방·해결을 위하여 필요한 사항이 포함되어야 한다(제10조). 갈등규정은 갈등의 예방과 해결을 위하여 갈등관리위원회가 심의하며 주민참여적 의사결정 방법을 활용한다는 선언적인 내용만을 담고 있을 뿐, 이해관계당사자들이 끝까지 합의를 하지 않는 경우에 대한 대책은 마련하지 않고 있다. 또한 갈등관리규정은 공공기관의 장은 참여적 의사결정방법의 활용결과를 공공정책 등의 결정과정에 충분히 고려하여야 하며, 이해관계자⋅일반시민 또는 전문가 등이 참여하는 의사결정방법을 활용할 수 있다(제15조)고 하여 공공기관의 장은 의견수렴을 하는 절차를 거쳐 심의결과를 반영하면 될 뿐 결국 최종적인 판단권이 공공기관의 장에게 있는 것으로 하고 있다. 문제는 공공기관의 장 스스로가 가치중립적인 판단자가 되기 어렵고 정부시책을 수행하여야 하는 이해관계자일 수 있다는 점이다. 이해관계의 충돌이 발생하는 또 하나의 당사자인 공공기관의 장이 스스로 갈등관리심의위윈회을 구성하고 정책에 대한 최종결정권자가 되는 것이다. 결국 규정대로 이행하면 공공갈등에 관한한 공공기관의 장은 절차 및 판단에 관한 모든 권한을 그대로 가지며 이해관계자들의 의견은 ‘반영’할 수 임의사항에 불과하다. 갈등조정협의회는 공공정책 관련 이해당사자의 상충하는 입장과 이해관계를 합리적으로 조정, 합의안을 도출하는 데에 목적이 있다. 중앙행정기관의 장은 갈등해결을 위하여 필요하다고 판단되는 경우에는 사안별로 갈등조정협의회를 구성하여 운영할 수 있다. 갈등조정협의회는 의장 1인, 관계 중앙행정기관 및 이해관계인으로 구성된다. 필요한 경우 관련 단체와 전문가를 협의회에 참석시킬 수 있고, 공동의 이해관계가 있는 다수 당사자는 그 중 1인 또는 수인을 대표 당사자로 선임할 수 있다(제17조). 협의회 의장은 중립성과 공정성을 바탕으로 당사자 간의 갈등이 해소될 수 있도록 지원하고 촉진하는 역할을 수행하며, 당사자, 즉 이해관계인의 의사를 최대한 존중하여야 한다(제18조). 또한, 의장은 당해 사안과 직접 관련이 없는 자 중 당사자 간의 합의에 의해 선정한다(제19조). 합의결과문의 내용은 법령 등에 어긋나거나 중대한 공익을 침해하지 않아야 하며 협의결과를 성실하게 이행하도록 노력하여야 한다(제21조). 협의절차는 비공개를 원칙으로 하되 당사자들이 모두 합의한 경우 공개할 수 있다(제22조). 그러나 중앙행정기관의 장과 관계 공무원은 협의회 과정에서 알게 된 비밀을 타인에게 누설하거나 직무상 목적 외에 사용하여서는 안 된다(제23조).