자치단체 국고보조금의 정의와 현황, 그리고 기준보조율 및 차등보조율 산정 원칙의 필요성에 관한 고찰 doc_id PCY_201412240948260991_3

｢보조금 관리에 관한 법률｣은 보조금의 개념에 대하여 “국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금, 부담금, 급부금”으로 정의하고 있다. 여기서 “국가 외의 자”는 지방자치단체와 민간을 포괄하는 개념이며, 자치단체 국고보조금은 이 중 지방자치단체에 대한 보조금을 의미한다. 한편, 예산의 편성 집행을 위한 실무적인 관점에서 볼 때, 기획재정부는 국가 예산과목을 기준으로 “자치단체이전(330)” 목 중 “자치단체경상보조(01)” 및 “자치단체자본보조(03)” 2개 세목을 자치단체 국고보조금 항목으로 분류하고 있다. 따라서 이와 같은 법률상 의미와 실무적인 개념을 종합적으로 고려할 때, 자치단체 국고보조금이란 “지방자치단체가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 금전으로서 예산과목 상 자치단체경상보조(330–01) 및 자본보조(330–03)”로 정의할 수 있을 것이다. 2015년도 예산안 기준 자치단체 국고보조사업은 보건복지부 등 27개 부처에 44.3조 원이 편성되었고, 이에 대한 대응지방비 규모는 21.7조원으로, 평균 국고보조율은 67.1%이다. 확정예산의 연도별 현황을 살펴보면, 국고보조금은 2011년 32.6조원에서 2014년 40.0조원으로 연 평균 7.1% 증가하였고, 대응지방비는 2011년 17.5조원에서 2014년 20.6조원으로 연 평균 5.5% 증가하였다. 국고보조율은 2011년 이후 2013년까지는 하락 추세를 보이다가, 2014년에는 증가하였는데, 이는 영유아보육료지원, 가정양육수당 등 대규모 국고보조사업의 기준보조율 인상에서 비롯된 현상으로 보인다. 자치단체 국고보조사업의 재원배분 현황을 살펴보기 위하여, dbrain 분류상 16대 분야 기준으로 2015년도 자치단체 국고보조사업 예산안을 분류하면, 사회복지, 농림수산, 환경, 교통 및 물류, 문화 및 관광 등의 순으로 예산안 규모가 큰 것으로 나타났다. 국고보조금 규모가 최근 3년 사이에 22.8% 증가하는 등(2011년 32.6조원 → 2014년 40.0조원) 지속적으로 확대됨에 따라, 지자체는 이에 대한 대응지방비 재원마련에 어려움을 호소하고 있으며, 중앙정부와 지방정부 간 갈등이 야기되고 있다. 이처럼 최근 현안으로 대두되고 있는 국고보조금 및 대응지방비 부담 문제에 대하여 살펴보기 위해서는 우선 그 객관적인 현황을 파악할 필요가 있다. 그런데 정부는 국고보조사업에 따른 대응지방비 부담현황을 종합적으로 파악 관리하고 있지 않고 있다. 참고로, 안전행정부는 매년 국고보조사업에 따른 대응지방비 규모를 대외에 발표하고 있으나, 이는 확정예산이 아닌 국회 제출 이전의 정부 예산안을 바탕으로 지자체가 편성한 계획액으로서 실제 확정예산에 대한 대응지방비 규모와는 상당한 차이가 있다. ｢보조금 관리에 관한 법률｣에 따르면, 보조금은 교부된 목적 이외에 다른 용도로 활용될 수 없으며, 별도 계정을 설치하고 구분하여 회계처리하여야 한다. 즉, 자치단체 국고보조금은 중앙정부가 분류한 세부사업별로 각각의 목적에 맞게 구분하여 집행하여야 하므로, 규모가 영세한 사업이 많은 경우 보조사업 예산의 신청, 배정, 집행, 결산에 이르기까지 과도한 행정비용이 소모될 우려가 있다. 2014년 기준으로 자치단체보조사업의 국고보조금 규모를 살펴보면, 총 881개 사업에 40조 98억원이 편성되어 1개 사업당 평균 454억원 규모이나, 사업예산이 10억원 미만인 사업이 187개로 21.2%를 차지하고 있으며, 그 중에서도 1억원 미만인 사업이 37개이다. 1억원 미만 규모의 보조사업은 고용노동부 등 12개 부처에 산재되어 있으며, 주로 지역발전특별회계의 제주특별자치도 계정사업이 많다. 자치단체보조사업의 기준보조율은 중앙정부와 지방정부의 재원분담 비율을 의미하므로, 해당 보조사업의 성격을 검토하여 국가의 책임성이 강조되는 사무일수록 보조율을 높이고, 지자체 고유의 업무성격을 갖는 사무일수록 보조율을 낮추는 것이 바람직하다. 그러나 현재 정부는 국가와 지자체의 책임성 정도를 판별하는 구체적인 기준에 근거한 보조율 산정원칙을 지니고 있지 않다. 기준보조율에 관하여 규정한 ｢보조금관리에 관한 법률 시행령｣ 별표는 사업유형별로 기준보조율의 수치를 열거하고 있을 뿐, 해당 보조율을 산출하게 된 근거와 원칙에 대해서는 밝히고 있지 않다. 이처럼 지자체의 이해관계와 밀접한 관련을 맺는 기준보조율을 산정함에 있어 정부가 합리적인 산출근거를 제시하지 않음에 따라, 각 지자체는 현행 기준보조율의 적정성에 대한 의문을 제기하고 있으며, 자신들이 부담해야 할 대응지방비 규모에 대하여 논리적인 측면에서 수긍하지 못하고 있다. 그러므로 중앙정부 차원에서 기준보조율 산정의 근거가 되는 명확한 원칙을 정립하고, 이를 바탕으로 보조율을 책정할 필요가 있다. 차등보조율 적용기준의 주요 사례를 살펴보면, 우선 영유아보육료 및 가정양육수당 지원사업과 생계급여 등 기초생활보장 사업은 차등보조율 산정을 위하여 재정자주도 및 사회복지비지수 기준을 사용하고 있다. 재정자주도가 높고(85% 이상) 사회복지비지수가 낮은(20% 미만) 경우 기준보조율보다 10%p 낮은 인하보조율을 적용하며, 반대로 재정자주도가 낮고(80% 미만) 사회복지비지수가 높은(25% 이상) 경우 10%p 인상보조율을 적용한다. 기초연금 지급사업의 경우에는 재정자주도를 사용한다는 점에서는 위의 사업들과 동일하나, 사회복지비지수 대신 노인인구비율을 사용하고 있다. 또한, 서울과 지방 구분 없이 재정자주도 및 사회복지비지수에 따라 40~90%의 차등보조율을 적용한다. 예시된 대표사업들의 사례를 보면, 차등보조율은 크게 “해당 지자체의 재정 형편”과 “해당 사업의 수요” 2가지 요인에 의하여 결정되는 것을 알 수 있다. 재정자주도는 “지자체의 재정 형편”을 판단하기 위한 것이고, 다른 하나는 사회복지비지수 또는 노인인구비율 어느 형태이든 “해당 사업의 수요”를 판단하기 위한 것이다. 국고보조사업에 대한 기준보조율은 모든 지자체에 일률적으로 적용되므로, 지자체의 재정형편 및 사업수요 등에 따라 지방재정 간 불균형을 야기할 수 있다. 이에 정부는 ｢보조금관리에 관한 법률｣ 제10조에 근거하여 지자체별 재정상황 등을 고려하여 기준보조율에서 일정 비율을 가감하는 차등보조율 제도를 운영하고 있다. 차등보조율은 기준보조율에 일정 비율을 더하여 적용하는 인상보조율과 일정 비율을 감하여 적용하는 인하보조율로 구분되며, 인상보조율은 재정사정이 특히 어려운 지자체에 대해서 적용된다(｢보조금관리에 관한 법률 시행령｣ 제5조). 차등보조율은 대체로 예산규모가 커서 상당한 대응지방비 부담을 유발하는 대규모 보조사업 위주로 적용되며, 대표적으로 영유아보육료 지원 및 가정양육수당 지원, 기초연금 지급, 생계급여 등의 복지사업이 이에 해당한다. 차등보조율의 적용기준으로 ｢보조금관리에 관한 법률 시행령｣ 재정자주도와 분야별 재정지출지수를 예시하고 있는데, 분야별 재정지출지수로는 주로 사회복지비지수가 활용된다.