국가산업단지 개발 및 운영 과정에서 발생하는 미분양 위험, 과도한 재산권 제한, 기반시설 관리 예산 부족 및 지원 불균형 문제 doc_id PCY_201412290905356301_2

향후 동해안권 경제자유구역의 산업시설용지 분양은 쉽지 않아 보인다. 준공된 산업단지 기준으로 강원도의 8%에 달하는 미분양률은 전국 시·도 중 가장 높다. 이는 전국 평균 4.2%의 약 2배에 달하는 수치다. 2008년 이후 전국적으로 미분양률이 지속적으로 증가하는 추세라는 점을 감안할 때, 향후 동해안권 경제자유구역의 산업단지 분양에 어려움을 겪을 수 있다. 또한 동해안권 경제자유구역 개발에 따라 공급되는 산업시설용지의 면적 2,625 천㎡는 지난 50년간 강원도에 분양된 전체 산업시설용지 면적 6,052천㎡의 43.4%에 해당한다. 현재 강원도의 미분양률을 고려할 때, 향후 10년간 40%이상 산업시설용지 면적이 급증하는 것은 강원도 내 산업용지 공급-수요의 불균형을 야기할 수 있다. 한편 산업단지로 지정되는 경우 인근 토지는 산입법과 「국토의 계획 및 이용 에 관한 법률」(이하 ‘국토법’)의 2단계 제한을 받는다. 산업단지로 지정된 토지는 산입법 제12조에 따라 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등이 제한된다. 그리고 이와 별개로 산업단지 지정면적을 포함한 인근 토지까지 국토법에 따른 토지거래제한 및 개발행위허가 제한이 이루어진다. 문제는 일부 국가산업단지 개발에서 국토법에 의한 개발행위제한이 과도하게 이루어졌다는 것이다. 개발행위제한 지역 중 국가산업단지로 지정된 지역에 해당하는 토지는 개발행위제한이 있더라도 향후 보상·수용이 이루어질 수 있다. 그러나 그 외의 토지는 별도의 보상 없이 장기간 재산권 행사만 제한된다. 빛그린 국가산업단지의 실제 지정면적은 4,081천㎡에 불과한데, 개발행위제한 면적은 29,900천㎡로 지정면적의 7.3배에 달한다. 구미하이테크 국가산업단지 역시 지정면적 9,339천㎡, 개발행위제한면적 27,460천㎡로 2.9배 차이난다. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘공토법’) 제70조 및 동법 시행령 제37조에 따르면 사업공고(고시)일 당시 표준지 공시지가를 기초로 개별 토지의 보상비를 산정하게 되며, 보상시기에 따라 시점수정 등을 통해 실제 토지보상비가 결정된다. 부동산 투기를 방지하기 위하여 토지보상가격은 원칙적으로 당해 사업으로 인한 개발이익을 배제하고 결정된다. 그러나 헌법 제23조제3항, 공토법 제79조1항에 따른 정당·적정한 보상을 위하여, 같은 법 시행규칙 제17조제2항3호에서는 ‘감정평가를 한 후 1년이 경과할 때까지 보상계약이 체결되지 아니한 경우’에 2인 이상의 감정평가업자에게 대상물건의 평가를 다시 의뢰하여야 함을 규정하고 있다. 이에 따라 사업시행자는 토지에 대한 보상공고 후 보상착수 시 사업인정고시일(산업단지 지정고시일)을 기준으로 감정평가를 하여 보상비용을 산정하고, 최초 감정평가를 실시한 후 1년이 지나서도 보상계약이 체결되지 아니하는 경우에 재평가를 의뢰하고 있다. 토지거래제한은 토지거래계약에 관한 허가를 받도록 토지소유자에게 의무를 부과하는 것이지만, 토지의 투기적인 거래 방지라는 목적을 달성하기 위해 국가산업단지 지정지역보다 넓은 면적에 대하여 제한이 이루어지는 것이 합리적이다. 그러나 개발행위제한은 토지거래제한과 목적이 상이할 뿐만 아니라 재산권 제한 정도가 훨씬 강하기 때문에 제한목적을 달성 가능한 범위 내에서 최소화하는 것이 바람직하다. 또한 국토법은 개발행위를 제한할 사유가 없어진 경우에는 그 제한기간이 끝나기 전이라도 지체 없이 개발행위허가의 제한을 해제하도록 의무하고 있다. 위 규정의 취지는 개발행위제한을 목적달성 가능한 범위 내에서 최소한의 기간 동안만 실시하도록 하라는 것이다. 그러나 국토법에 따른 개발행위제한이 이루어진 4개의 단지 중 제한기간이 완료되기 전에 해제된 단지는 없으며, 그나마 1년의 기간만을 규정한 곳은 구미하이테크 단지가 유일하다. 한편 산업단지 기반시설 관리의 책임은 지방자치단체에게도 있다. 산입법 제26조에 따라 도로, 공원, 상하수도 등 새로 설치된 산업단지의 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되기 때문이다. 그러나 지방자치단체의 재정자립도 및 현재 재정상태를 감안할 때 지방자치단체가 대규모 국가산업단지 개선을 위한 재원을 마련하기는 쉽지 않다. 지방자치단체의 재정자립도는 지방자치제도가 본격적으로 시행된 1995년 63.5%에서 2014년에는 44.8%로 악화되었으며, 전국 지방자치단체 중 반 이상이 자체 세원인 지방세 수입만으로 인건비를 해결하지 못하고 있다. 그 결과 11개 시도가 2006년에서 2010년까지 81개 산업단지의 기반시설의 관리를 위해 지원한 비용은 약 1,835억원에 불과하다. 국토교통부가 실시한 산업단지 기반시설 실태조사에 따르면 단지 내 도로의 경우 중량이 큰 화물차의 빈번한 이동과 지반약화로 인하여 도로파손과 변형이 자주 발생하고 있으나, 도로보수에 필요한 예산지원이 부족하여 오래 방치되는 사례가 빈번한 것으로 나타났다. 교량의 경우 건설된 지 30년이 넘고 안전등급이 C등급임에도 불구하고 예산부족으로 임시방편적 보수만 하여 붕괴 및 차량사고의 위험이 증가하고 있다. 또한 단지 내 기업들의 주차장에는 기업체가 취급하는 물품을 적치하는 경우가 많아서 기업체 부지 내에 주차를 하지 않고 인근 도로에 주차하여 차량이 도로를 이용하는 데 많은 불편을 주고 있다. 위 실태조사는 기존 산업단지 중 산입법에 따른 노후 산업단지를 일부 포함하여 조사한 것이다. 전체 노후 산업단지의 문제 상황은 더욱 심각하다. 현재 전국 노후 산업단지는 57개이며, 노후 산업단지에 입주하고 있는 업체의 수는 33,487개에 달한다. 산입법 제28조에 따르면 국가 또는 지방자치단체는 산업단지 개발 사업에 필요한 비용의 일부를 사업시행자에게 보조할 수 있다. 또한 같은 법 제29조에서는 산업 단지의 원활한 조성을 위하여 필요한 항만·도로·용수시설·철도·통신·전기시설 등 기반시설을 국가 또는 지방자치단체가 지원할 수 있도록 하고 있다. 그러나 이를 구체화한 「산업단지 지원에 관한 운영지침」(이하 ‘운영지침’)에서는 준공된 산업단지를 보조 또는 지원 대상에서 제외하고 있다. 다만, 재생사업에 한하여 국가가 50%의 범위 내에서 보조할 수 있다. 그 결과 신규 산업단지에 대한 기반시설 지원액은 2014년 1조 747억원이지만, 기존 산업단지의 기반시설에 대한 지원액은 505억원에 불과하다. 2013년부터 2018년까지 지원액의 합계는 각각 5조4,551억원과 4,150억원으로 약 13.1배 차이난다.