우리나라 실업급여사업의 현황과 문제점 및 고용보험 사각지대 해소를 통한 수급률 제고 방안 doc_id PCY_201412290906047381_1

실업은 산업의 구조조정, 경기변동 등에 따라 누구에게나 닥칠 수 있는 사회적 위험이다. 실업은 개인에게 경제적 어려움을 초래하고, 능력을 발휘할 기회를 잃게 하는 한편, 국가적으로는 생산자원의 손실, 구매력 감소로 인한 소비 수요 감소, 사회적 불안요소 등의 문제를 발생시킨다. 이에 따라 여러 국가에서는 실업보험제도를 도입하여 이러한 위험에 대비하고 있다. 우리나라도 1995년부터 고용보험제도의 일환으로 실업급여사업을 실시하고 있다. 실업급여사업은 근로자가 실업한 경우에 생활에 필요한 급여를 지급하여 근로자의 생활안정과 구직활동 촉진을 도모하는 사업이다. 실업급여사업은 대표적인 소극적 노동시장정책으로, 올해로 도입 20년째를 맞이하였다. 그 동안 우리나라의 경제 및 노동시장의 환경은 크게 변화하였다. 잠재경제성장률이 하락하였고, 고용창출 역량이 약화됨에 따라 ‘고용없는 성장’이 나타나고 있으며, 1997년 외환위기와 2008년 세계금융위기를 겪으면서 급격한 실업률의 증가와 고용률의 하락을 경험하였다. 또한, 고용의 불안정성이 증가하였고, 일자리의 양극화 현상이 심화되었다. 1995년 고용보험제도 도입 이후, 실업급여사업은 적용대상 및 지급수준을 확대해 나가면서 실직한 근로자의 생활안정에 기여해 왔다. 그러나 그 동안의 제도개선에도 불구하고 실업급여사업과 관련하여 여러 문제점이 지속적으로 제기되고 있어 실업급여사업 평가 결과를 토대로 개선방안을 마련할 필요성이 있다. 우선적으로 개선해야 할 점을 중심으로 본 보고서에서 실업급여사업을 평가한 결과는 다음과 같다. 첫째, 실업급여 수급실태를 평가한 결과, ‘실업급여 수급률’은 점차 개선되고 있으나 다른 국가와 비교하면 다소 낮은 수준이다. 우리나라의 ‘실업급여 수급률’이 낮게 나타나는 것은 고용보험의 제도적․ 실질적 사각지대가 광범위한 것에 기인하고 있어 ‘실업급여 수급률’ 제고를 위해서는 고용보험 사각지대를 해소하는 것이 선행되어야 할 것이다. 특히, 고용보험의 주요 목적이 실업의 위험으로부터 실직자를 보호하는 것임에도 불구하고 고용보험의 사각지대가 실업의 위험에 더 노출되어 있는 집단을 중심으로 발생하고 있다. 고용보험 사각지대를 해소하기 위해서는 현행 고용보험 적용제외자에 대한 재검토와 이에 따른 ｢고용보험법｣ 개정이 필요하다. 고용보험기금은 고용보험사업에 필요한 재원을 충당하기 위하여 ｢고용보험법｣ 제78조에 근거하여 설치․ 운용되며, 고용노동부장관이 관리․ 운용한다. 고용보험기금은 고용안정 ․ 직업능력개발사업계정, 실업급여계정, 자영업자의 고용안정 ․ 직업능력개발사업계정, 자영업자의 실업급여계정으로 구분된다. 고용보험기금은 보험료와 ｢고용보험법｣에 따른 징수금 ․ 적립금 ․ 기금운용 수익금 등으로 조성된다. 주요 수입원은 보험료인데, 고용보험료율은 보험수지의 동향과 경제상황 등을 고려하여 1000분의 30의 범위에서 고용안정 · 직업능력개발사업의 보험료율 및 실업급여의 보험료율로 구분하여 대통령령으로 정한다. 실업급여의 보험료율은 보수총액의 1.3%(사업주 0.65%, 근로자 0.65%)이다. 고용안정 ․ 직업능력개발사업의 보험료, 실업급여의 보험료, 자영업자의 고용안정․직업능력개발사업 보험료 및 자영업자의 실업급여 보험료는 각각 그 사업에 드는 비용에 충당한다. 모성보호급여는 2000년 4월, 경제정책조정회의에서 사업주 또는 근로자 개인이 책임지고 있던 모성보호비용을 사회가 같이 분담하기로 결정하면서, 2001년 8월 모성보호 관련 법의 개정을 통해 2001년 11월부터 고용보험기금과 국고(고용노동부 일반회계)에서 분담하게 되었다. 정부는 모성보호급여에 대해 국가, 기업, 근로자가 분담해야 한다는 취지에서 고용보험기금사업으로 추진하되, 국고에서 일정부분 지원하게 된 것이다. 모성보호급여제도(산전후휴가제도) 신설 당시 급여의 성격상 건강보험이 부담해야 한다는 것이 다수의 의견이었으나, 건강보험 재정상황을 감안하여 일시적으로 고용보험과 일반회계에서 비용을 부담하기로 하였다. 사실 모성보호급여가 고용보험기금에서 추진된 가장 큰 이유는 2001년 당시 실업급여계정의 지속적인 당기수지 흑자와 적립금의 급증으로 재원이 풍부하다고 여겨진 점이 가장 크다고 할 수 있다. 그러나 실업급여계정의 재정수지는 모성보호비용을 부담하기로 한 당시와 달리 여건이 좋지 못하다. 2008년 금융위기로 인한 대규모 실업이 발생하면서 재정수지가 악화되었다. 우리나라는 고용보험제도 시행 초기에 실업급여 수급자에게 적극적 구직활동 노력을 엄격하게 요구하였다. 그런데 1997년 외환위기 이후 실업자 사회안전망으로서 고용보험제도의 역할을 강화할 필요성이 제기되었다. 이에 따라 정부는 실업자 중 실업급여 수급자 비율을 높이는 것을 정책목표로 설정하고, 실업급여 수급률 증가 실적을 실업급여업무의 평가기준으로 삼았다. 일선 고용센터는 실업급여 수급률을 높이기 위해 실업인정 과정에서 적극적 구직활동에 대한 확인을 형식적으로 하기 시작했다. 그러다가 2007년 하반기부터 고용보험 부정수급문제가 심각하게 제기되면서 실업급여 수급자에 대해 적극적 재취업활동 노력을 다시 엄격하게 요구하였다. 그러나 이미 실업급여는 신청만 하면 지급받는다는 것이 관행화된 상황이다. 실업보상제도로 실업보험만을 운영하고 있는 국가와 실업급여 수급률(2004~2010년 평균)을 비교한 다른 자료에서도, 전체 9개 국가 중 실업급여 수급률이 우리나라보다 낮은 국가는 폴란드와 슬로바키아 정도이다. 게다가 실제 ‘실업급여 수급률’은 이보다 더 낮을 가능성이 높다. 우리나라는 실직자 중 상당수가 실업이 아닌 비경제활동인구로 편입되었다가 조만간 노동시장으로 유입하고 있으나, 실업률 통계가 이를 적절하게 반영하지 못하여 실업자수가 실제보다 과소측정될 우려가 있다. 이에 따라 실업자수 통계를 기준으로 하는 고용노동부의 ‘실업급여 수혜율’은 과다산정의 우려가 있는 것으로 지적되었다. 실제로, 우리나라의 실업급여 수급실태를 분석한 다른 연구 등에 의하면, 우리나라의 ‘실업급여 수급률’은 고용노동부의 발표보다 낮게 나타나고 있다. 실업급여 수급률을 제고하기 위해서는 실업급여 미수급의 주요 원인이 되는 고용보험 미가입 문제를 해소하여야 한다. 고용보험 미가입 문제는 제도적 측면과 실질적 측면에서 접근하여야 한다. 먼저, 제도적인 고용보험 사각지대를 해소하기 위하여 현행 고용보험 적용제외자에 대한 재검토가 필요하다. 고용보험 적용이 필요하나 행정적인 이유로 적용 대상에서 제외되었던 가사서비스업 종사자 등의 경우는 적용 여건이 성숙되는대로 적용대상에 포함하여야 할 것이다. 또한, 그 동안 고용보험을 적용하는 것이 부적합하다고 판단되어 고용보험 적용 범위에서 제외되었던 65세 이상인 자, 특수형태근로종사자 등은 사회적 변화와 유사 입법례 등을 고려하여 적용범위에 포함하는 방안을 검토하여야 한다. 이와 관련하여 유사 입법례인 ｢산업재해보상보험법｣이 특례 규정을 신설해 학습지 교사, 보험모집인 등 특수형태근로종사자를 산재보험의 적용범위에 포함하고 있는 점을 참고할 필요가 있다. 다음으로, 정부가 사회보험 미가입자의 가입 확대를 유도하기 위해 시행 중인 ‘사회보험 사각지대 해소사업’의 사회보험 가입 촉진 효과에 대한 지적이 계속되고 있으므로, ‘사회보험 사각지대 해소사업’의 성과에 대한 심층평가가 필요하다.