지방자치단체 국고보조사업의 개념과 재원 구성 현황 및 대응지방비 부담에 따른 재정적 문제점 doc_id PCY_201412310907057171_1

“협의의 보조금”은 국가가 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 지방자치단체의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때 예산의 범위에서 지방자치단체에 교부하는 금전을 말한다(｢지방재정법｣ 제23조제1항). “부담금”은 지방자치단체 또는 그 기관이 법령에 따라 실시하여야 할 사무로서 중앙정부와 지방자치단체 간에 이해관계가 있는 경우 그 원활한 사무처리를 위하여 국가가 경비의 전부 또는 일부를 부담하는 것을 말한다(｢지방재정법｣ 제21조 제1항). “교부금”은 국민투표 ․ 징병 등 중앙정부가 스스로 시행하여야 할 사무를 국민의 편리도모와 경비의 효율화 등을 이유로 지방자치단체 또는 그 기관에 위임하여 처리하는 경우에 이에 소요되는 경비를 국가가 전액 부담하는 것을 말한다(｢지방재정법｣ 제21조제2항). 중앙정부가 지방에 교부하는 이전재원은 “국고보조금” 외에 “지방교부세”가 있다. 지방교부세는 구체적인 용도를 지정하지 않고 지방자치단체의 일반예산으로 사용하도록 교부하는 지출금으로서, 사업별로 용도와 조건이 지정되어 특정 목적으로 집행하여야 하는 국고보조금의 개념과 구분된다. 보조금 예산의 편성, 교부 신청 및 결정, 사용 등 보조금에 관한 기본적인 사항을 규정한 ｢보조금관리에 관한 법률｣은 보조금의 개념에 대하여 “국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금, 부담금, 급부금”으로 정의하고 있다. 이와 같은 보조금 개념은 민간에 대한 보조금을 포괄하는 개념이므로, 지방자치단체 국고보조금이란 “지방자치단체가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금, 부담금, 급부금”으로 정의할 수 있을 것이다. ｢보조금 관리에 관한 법률｣은 교부 목적에 따라 보조금을 ① 협의의 보조금, ② 부담금, ③ 급부금으로 구분하고 있는데, ｢지방재정법｣은 지방자치단체 국고보조금의 개념에 대하여 각각 다음과 같이 정의하고 있다. “대응지방비”는 국고보조사업 수행을 위하여 지방자치단체가 부담하는 재원으로서 전체 사업비는 국고보조금과 대응지방비로 구성된다. 대부분의 국고보조사업은 정률보조의 형태로 국고보조금을 교부하고 있으며, 기준보조율에 따라 국가가 부담해야 할 국고보조금과 지방자치단체가 부담해야 할 대응지방비 분담비율이 결정된다. 예컨대, 전체 사업비가 100억원인 국고보조사업의 기준보조율이 70%인 경우, 국가가 70억원을 보조금의 형태로 교부하고, 지방자치단체는 30억원을 대응지방비로 편성하는 것이 원칙이다. 한편, 국가가 정해진 액수의 예산만큼을 보조금으로 교부하고, 잔여 사업비를 모두 지방자치단체가 부담하는 정액보조사업의 경우, 대응지방비는 국고보조금을 제외한 잔여 사업비를 의미한다. “평균보조율”은 지방자치단체 국고보조사업의 재원 중 국고보조금이 차지하는 비중을 의미한다. 예컨대 전체 사업비가 100억원인 국고보조사업 내 국고보조금이 70억원인 경우, 평균보조율은 70%가 된다. 평균보조율은 많은 경우 기준보조율과 일치하는 경향이 있다. 그러나 하나의 세부사업이 여러 개의 내역사업으로 구성되어 내역별로 각기 다른 기준보조율을 적용받는 경우, 평균보조율은 내역사업별 기준보조율의 가중평균이 된다. 또한 차등보조율 적용으로 인하여 인상 또는 인하보조율을 적용받는 지방자치단체가 있으면, 기준보조율은 평균보조율과 일치하지 않게 된다. 정액보조사업의 경우에는 기준보조율의 개념이 성립할 수 없으나, 국고보조금 및 대응지방비 규모는 확정할 수 있으므로 평균보조율 산출이 가능하다. 2014년 기준 지방자치단체 국고보조사업은 보건복지부 등 27개 부처, 총 881개 세부사업에 40.0조원이 편성되어 있고, 대응지방비 규모는 20.9조원으로 평균 국고보조율은 65.7% 수준이다. 아직 국회 심의를 통하여 확정되지 않았으나, 2015년도 지방자치단체 국고보조사업의 예산안 규모는 44.3조원이며, 이에 대한 대응지방비는 21.8조원으로 평균보조율은 67.0%이다. 확정되지 않은 2015년도 예산안을 제외한 2011~2014년 예산의 연도별 현황을 보면, 국고보조금은 2011년 32.5조원에서 2014년 40.0조원으로 연 평균 7.1% 증가하였고, 대응지방비는 2011년 17.5조원에서 2014년 20.9조원으로 연 평균 6.0% 증가하였다. 평균 국고보조율은 2011년 이후 2013년까지는 하락 추세를 보이다가, 2014년에는 증가하였는데, 이는 영유아보육료지원, 가정양육수당 등 대규모 국고보조사업의 기준보조율 인상에서 비롯된 현상으로 보인다. 지방재정부담을 수반하는 지방자치단체 국고보조사업 규모가 지속적으로 확대되면서 이에 대한 대응지방비 부담도 함께 증가하고 있다. 특히 무상보육, 기초연금과 같이 지방자치단체가 사업수행 여부에 대한 선택권 없이 의무적으로 대응재원을 마련해야 하는 국고보조사업이 늘어남에 따라, 지방자치단체는 중앙정부 주도의 국고보조사업 운용에 불만을 제기하고 있는 실정이다. 이처럼 중앙과 지방 간 재정갈등을 야기하고 있는 지방자치단체 국고보조사업의 문제점과 개선방안을 검토하기 위해서는 우선 국고보조금 및 대응지방비의 객관적인 현황을 파악할 필요가 있다. 그런데 정부는 국고보조사업에 따른 대응지방비 부담현황을 종합적으로 파악 관리하지 않고 있다. 안전행정부는 매년 국고보조사업에 따른 대응지방비 규모를 대외에 발표하고 있으나, 이는 확정예산이 아닌 국회 제출 이전의 정부 예산안을 바탕으로 지방자치단체가 편성한 계획액으로서 실제 확정예산에 대한 대응지방비 규모와는 상당한 차이가 있다. ｢지방재정법｣ 제27조의3은 안전행정부장관으로 하여금 보조사업계획을 10월 15일까지 지방자치단체에 통보토록 규정하고 있으나, 지방자치단체는 대응지방비 예산안 편성 시(11월) 통보된 보조사업계획 내용을 반영하지 못하고, 전년도 예산에 준하여 예산안을 편성하고 있는 실정이다. 이는 ① 10월 15일까지 지방자치단체에 가내시 금액이 통보되지 못하는 경우가 많고, ② 짧은 기한 내에 중앙정부 예산안을 지방자치단체 예산안 편성에 반영하기 어려운 사정이 있으며, ③ 국가의 예산안은 국회의 심사결과 변경되어 최종 확정되므로, 중간단계가 아닌 최종단계에 추가경정예산을 편성하여 이를 반영하기 위함이다. 이처럼 지방자치단체는 전년도 예산에 준하여 보조사업을 신청하고, 이를 바탕으로 지방예산을 편성하나, 국가예산의 편성과정에서 기존의 국고보조율이 인하되는 사례가 발생함에 따라 예측하지 못한 지방재정부담이 증가하는 경우가 생겨나고 있다. 안전행정부는 2014년도 국고보조예산의 경우 지방자치단체의 보조금 신청 후 국가 예산안 편성과정에서 26개 사업의 기준보조율이 인하되어 최소 2,608억원의 대응지방비 부담이 추가로 발생한 것으로 집계하고 있다.