지방자치단체 국고보조사업의 합리적인 기준보조율 산정 원칙 정립을 위한 지표 제안 및 현행 보조율 체계의 적절성 분석 doc_id PCY_201412310907057171_2

최근 지방재정부담을 수반하는 지방자치단체 국고보조사업의 규모가 지속적으로 확대되면서 지방자치단체는 재원 마련에 어려움을 호소하고 있으며, 중앙과 지방 간 재정갈등이 심화되고 있습니다. 지방자치단체 국고보조사업의 문제점을 파악하고 개선방안을 강구하기 위해서 는 우선 국고보조사업 현황을 정확히 파악할 필요가 있으나, 정부는 지방자치단체 국고보조사업에 따른 대응지방비 부담현황을 파악 관리하지 않고 있습니다. 이에 본 보고서는 기획재정부 등 30개 부처로부터 세부사업별 지방자치단체 국고보조금 및 대응지방비 현황을 취합하여 데이터베이스를 구축하고, 그 객관적인 현황을 제시하였습니다. 지방자치단체 국고보조사업 운용을 둘러싼 갈등의 주된 쟁점은 기준보조율의 적정성 여부입니다. 기준보조율은 국비와 지방비의 분담비율을 결정하는 핵심요인이나, 정부는 기준보조율을 산정하는 명확한 원칙을 제시하지 않고 있습니다. 이에 본 보고서에서는 합리적인 기준보조율 산정원칙 정립에 기여하기 위하여 기준보조율을 산정하기 위한 지표를 제안하고, 이를 근거로 현행 보조율 체계의 적절성을 평가하기 위한 실증분석을 실시하였습니다. 기준보조율은 지방자치단체 국고보조사업에 투입되는 국비와 지방비의 분담비율로서 대응지방비 부담 규모를 결정하는 직접적인 요인이 된다. 따라서 기준보조율이 합리적인 원칙에 입각하여 공정하게 산정되어야 지방자치단체 입장에서 국고보조사업에 대한 대응지방비 부담을 별다른 이의 없이 수긍할 수 있을 것이다. 그런데 현재 정부는 지방자치단체 국고보조사업의 기준보조율을 산정하는 원칙을 밝히고 있지 않다. 기준보조율에 관하여 규정한 ｢보조금관리에 관한 법률 시행령｣은 사업별로 기준보조율의 수치를 열거하고 있을 뿐, 해당 보조율을 산출하게 된 근거와 원칙에 대해서는 밝히고 있지 않다. 이에 지방자치단체 입장에서는 중앙정부가 기준보조율을 자의적으로 산정한다는 비판을 제기하고 있다. 그러므로 지방자치단체 국고보조사업 기준보조율의 산정원칙을 명확히 확립하고 이를 근거로 국비와 대응지방비의 분담비율을 결정할 필요가 있다. 중앙과 지방 간 재원을 배분하는 기준보조율의 역할을 고려할 때, 해당 보조사업의 성격을 검토하여 국가사무의 성격에 가까울수록 보조율을 높이고, 지방자치단체 고유의 업무성격을 갖는 사무일수록 보조율을 낮추는 것이 바람직할 것이다. ｢보조금관리에 관한 법률｣ 제9조 단서는 지방자치단체에 대한 보조금의 경우 대상 사업의 범위와 기준보조율을 반드시 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 이는 1986년 ｢보조금관리법｣ 개정 시 도입된 조항으로, 지방자치단체가 계획성 있는 보조사업계획을 수립하여 보조금의 예산계상을 신청할 수 있도록 하기 위한 취지에서 비롯된 것이다. 그런데 시행령은 114개 유형의 사업에 대해서만 각 호에 기준보조율을 명기하고 있을 뿐, 그 밖의 사업에 대하여는 “기획재정부장관이 수립한 예산안편성지침에 대상사업 명칭과 기준보조율을 분명하게 밝히거나 매년 예산으로 정한다”고 서술하고 있다. 예산과목 상 세부사업명과 시행령에 열거된 사업명이 일치하지 않는 경우가 많아 114개 유형이 정확히 몇 개의 세부사업과 일치하는지 파악이 어려운 문제가 있으나, 시행령 각 호의 사업이 대체로 예산과목 상 1개 세부사업을 지칭하는 경우가 많다는 사실을 고려하면, 일부 사업을 제외한 다수 사업의 기준보조율이 예산안 편성 시마다 기획재정부의 재량에 의하여 결정되는 것으로 보인다. 지방자치단체 국고보조사업의 기준보조율은 중앙과 지방 간 재원분담비율을 결정하는 기능을 수행하고 있으나, 정부가 기준보조율 산정의 명확한 원칙을 제시하지 못함에 따라, 현행 기준보조율이 중앙정부에 의해 자의적으로 결정된다는 비판이 있다. 이에 본 보고서에서는 합리적인 기준보조율 산정원칙 정립에 기여하기 위하여, 기준보조율을 산정하기 위한 지표를 제안하고, 이를 근거로 현행 지방자치단체 국고보조사업의 평균보조율 분포 현황을 분석하였다. 분석 결과, 본 보고서에서 제시한 “지방자치단체의 선택권 여부” 및 “국가와 지방자치단체의 책임성의 정도”의 두 기준이 실제 보조율을 결정하는 중요한 요인으로 작용하는 것으로 나타났다. 나아가 유사한 성격을 갖는 보조사업을 유형화하고, 유형별로 보조율 분포의 특징을 살펴본 후, 동일 유형 내에서 보조율이 이질적으로 산정된 주요 사업을 살펴보았다. “내용적 기준”으로는 해당 사업에 대한 “국가와 지방자치단체의 책임성의 정도”라는 개념 아래 “국가정책 여부”, “사업의 파급범위” 및 “국가최저수준”의 3가지 기준을 포괄하였다. ① 국가정책은 기관위임사무 등 본래 국가가 수행해야 하는 사무를 지방자치단체에 위임한 것이므로 국가에 그 책임이 있고, ② 사업의 파급범위가 제한적일수록 특정지역에 한정하여 지역적 이해를 도모하는 경향이 있으므로 지방자치단체의 재원부담 책임이 더욱 크다 할 것이며, ③ 전국적으로 통일된 기준을 요구하는 국가최저수준 사업은 국가정책적 사업임과 동시에 그 혜택이 지역주민들에게 귀속된다는 점에서 국가와 지방자치단체가 책임을 동시에 진다고 볼 수 있기 때문이다. 이하에서는 위의 두 가지 기준을 중심으로, 2014년 국고보조사업 중 국고보조금 예산규모가 50억원 이상인 정률보조 사업 410개를 대상으로 보조율 산정의 적절성에 대한 평가를 실시하였다. 동 분석은 김태일 외 1인이 국회예산정책처 정책연구용역과제로 수행한 ｢자치단체보조사업 성격과 보조율 간 관계분석(2014. 9.)｣ 의 내용을 참고하여, 국회예산정책처에서 분류체계를 일부 수정 보완하여 재분석을 실시한 것이다. 보조사업에 대한 국가와 지방의 책임성 정도를 평가하기 위하여 4가지 기준을 선정하였으나, 유형화를 하기 위한 지표가 많을수록 분석이 복잡해지는 문제가 있으므로, 4가지 기준을 통합하여 이를 모두 포괄할 수 있는 “형식적 기준”과 “내용적 기준”, 두 가지 기준으로 보조사업을 간결하게 유형화하였다. 우선 “형식적 기준”으로는 “지방자치단체의 선택권 여부”라는 개념을 활용하였다. 즉, 지방자치단체가 사업수행 여부에 대한 선택권 없이 의무적으로 보조사업을 수행해야 하는지, 아니면 자발적인 의사에 의하여 보조사업을 수행하는 것인지를 구분하였다. 선행연구에서는 보조사업의 수행이 법령상 의무로 규정되었는지 여부에 따른 “의무/재량”의 기준을 주로 활용하였으나, “의무/재량” 구분은 결국 사업수행의 강제성 여부를 평가하기 위한 개념이라는 점에서 “지방자치단체의 선택권 여부”라는 개념 내에 포함될 수 있다고 본다. 예컨대, 가정양육수당 지원사업과 같이 법률에는 재량으로 규정되어 있으나, 지방자치단체가 사업 수행 여부에 대한 선택권 없이 중앙정부의 정책방향에 따라 재정부담을 강제 받는 경우도 있으므로, 형식적 기준의 범위는 “의무/재량” 기준보다는 포괄적으로 설정할 필요가 있다. “지방자치단체의 선택권 여부”와 “국가와 지방자치단체의 책임성의 정도”를 기준으로, 2014년 사업규모 50억원 이상인 정률보조사업을 6가지 유형으로 분류하였다. 다만, 분류과정에서 “형식상 보조율이 100%”인 39개 사업과 “제주지원” 17개 사업은 다음과 같은 사유를 고려하여 분석에서 제외하였다. “형식상 보조율이 100%”인 사업은 주로 국토교통부 소관의 국가지원지방도로 건설 사업 또는 임대출자 사업이다. 국가지원지방도로 건설사업은 국가에서 도로건설비를 100% 부담하므로, 기준보조율이 100%로 설정되어 있다. 그러나 건설에 필요한 부지매입비용은 지방자치단체가 부담하여야 하므로, 사실상 국가는 도로 건설에 소요되는 총 비용의 일부만을 부담하고 있는 것으로 보아야 한다. 임대출자 사업도 국가가 지방자치단체에 출자목적의 사업비를 100% 보조하고 있으나, 주택임대사업은 출자 외에 융자, 자부담 등의 수단을 병행하여 실시되므로, 전체 사업비 중 국가가 보조금의 형태로 부담하는 재원은 출자 부분에 한정된다.