사회복지비지수 중심의 인상보조율 산정 체계가 지닌 형평성 문제와 지방재정영향평가 도입의 필요성 doc_id PCY_201412310907057171_4

재정자주도와 사회복지비지수 두 기준 중 재정자주도의 분류구간이 편중된 상황에서는 영유아보육료 및 가정양육수당 지원사업, 기초생활보장 사업의 인상보조율 적용 여부를 결정하는 실질적인 기준은 사회복지비지수 하나로 수렴된다. 그런데 사회복지비지수는 “시 군”보다 “자치구”에서 훨씬 높게 나타나, 차등보조율 제도가 자치구에만 혜택을 주는 제도로 변질되어 운용되는 문제가 있다. 2014년도 차등보조율 산정의 기준이 되는 2012년 사회복지비지수의 시 군 자치구별 현황을 보면, 사회복지비지수가 25% 이상인 자치단체는 시가 11개(15.1%), 군이 1개(1.2%)에 불과한 반면, 자치구는 65개(94.2%)로 대부분 사회복지비지수가 매우 높다. 이처럼 자치구는 사회복지비지수가 매우 높으므로, 대부분이 인상보조율을 적용받게 된다. 2014년 영유아보육료 및 가정양육수당 지원사업의 시 군 자치구별 인상보조율 적용 현황을 보면, 시의 17.8%, 군의 1.2%가 인상보조율을 적용받는 반면에, 자치구는 대부분(92.8%)이 인상보조율 혜택을 받고 있었다. 한편, 영유아보육료 및 가정양육수당 지원, 기초생활보장 사업 등의 인상보조율은 “재정자주도”의 큰 격차에 관계없이 “사회복지비지수”의 미세한 차이가 인상보조율 적용 여부를 결정하고 있다. 2014년 영유아보육료 및 가정양육수당 지원 사업의 차등보조율 적용 사례를 살펴보면, 재정자주도가 76%, 사회복지비지수가 27%인 경기 광명시는 “재정자주도 80% 미만, 사회복지비지수 25%이상”의 두 조건을 모두 충족하므로 10%p 인상보조율을 적용받는다. 그런데 재정자주도가 56%, 사회복지비지수가 24%인 경기 동두천시는 사회복지비지수의 요건을 충족하지 못해 기준보조율을 적용받게 된다. 두 자치단체의 사회복지비지수가 유사함에도, 재정여건이 훨씬 열악한 지방자치단체가 혜택을 받지 못하는 문제가 발생하는 것이다. 이처럼 자치구의 사회복지비지수가 시 군 지역에 비해 높게 나타나는 것은 재정지출의 구조가 시 군과 다르기 때문이다. 지역개발 등 다양한 자체사업을 추진할 수 있는 시 군과 달리, 자치구는 ｢지방자치법｣ 상 정책자율성이 제한되어 자체사업 비중이 매우 낮다. 따라서 의무적으로 시행해야 하는 복지사업의 비중이 높아 사회복지비지수가 높게 나타날 수밖에 없는 구조를 가지고 있다. ｢지방자치법｣ 제2조제2항은 “자치구의 자치권의 범위는 법령으로 정하는 바에 따라 시 군과 다르게 할 수 있다”라고 규정하고 있고, 동 법 시행령은 “자치구에서 처리하지 아니하고 특별시 광역시에서 처리하는 사무”로서 도시계획, 지역경제 육성에 관한 업무 등 14개 사무를 열거하고 있다. 이에 2014년 기준 시 군 자치구별 자체사업 및 사회복지 비중을 살펴보면, 자치구의 자체사업 비중은 시 군에 비하여 약 10%p 낮은 반면, 자치구의 사회복지 비중은 시에 비해 24.9%p, 군에 비해서는 32.9%p나 더 높게 나타난다. 한편, 영유아보육료 및 가정양육수당 지원, 기초생활보장 사업에서 서울시는 지방에 비하여 30%p 낮은 기준보조율을 적용받으므로, 서울시 자치구에 대한 인상보조율은 사실상 낮은 기준보조율에 따른 부담을 보전해주는 역할을 수행하는 것으로 보인다. 이처럼 서울시 자치구에 대하여 기준보조율은 낮추고 차등보조율을 인상하는 보조율 산정체계가 합리적인지 여부에 대한 판단은 본 보고서에서는 유보하기로 한다. 다만, 서울시 자치구에 대한 인상보조율 적용이 낮은 기준보조율 보전을 위해 필요하다고 가정한다 하더라도, 서울시가 아닌 광역시 자치구가 이와 동일한 혜택을 부여 받는 것이 타당한지 여부에 대해서는 검토가 필요할 것으로 보인다. 예컨대, 영유아보육료 지원사업의 경우 서울시 및 광역시 소재 자치구가 인상보조율을, 시 군은 기준보조율을 적용받는 경우를 가정하면, “광역시 자치구(75%) > 시 군(65%) > 서울시 자치구(45%)” 순으로 최종보조율 수준이 결정된다. 참고로, 2014년 기준 서울시 자치구 25개 중 22개가, 광역시 자치구 44개 중 42개가 인상보조율을 적용받고 있다. 지방재정부담 수반 법령의 제 개정 절차와 관련한 ｢지방재정법｣의 규정은 정부 측 법령을 대상으로 한정하고 있으며, 국회의 제 개정 법률안에 대해서는 별도의 규정이 없다. 그러나 기초연금 지급 사업과 같이 국회의 입법권 행사를 통해 대규모 지방재정부담이 발생하는 경우가 있으므로, 국회의 법률안 제 개정 절차에서도 지방자치단체의 입장이 고려될 필요가 있다. 이와 관련하여 2013년 9월 활동이 종료된 국회 예산 재정개혁특별위원회에서는 “국회와 정부는 지방자치단체의 수입감소 또는 지출증가를 수반하는 법안의 국회제출 또는 국회심사 시 지방재정에 미치는 영향을 평가하여야 한다.”는 의견을 채택한바 있으며, 국회의 의안 심사에 필요한 경우 국회예산정책처에 지방재정영향 평가를 의뢰할 수 있도록 규정하는 ｢국회법 일부개정법률안｣이 2014년 11월 현재 국회 기획재정위원회에서 심의 중에 있다. 지방재정영향평가를 의원발의 법률안에 대하여 실시하는 경우, 지방재정부담 규모를 정확히 측정함으로써 법률안 심사의 전문성이 제고되는 효과가 있을 것으로 기대되므로, 이에 대한 적극적인 검토가 필요하다.