공공갈등의 정의와 발생 원인, 사회적 비용 추산 현황 및 현행 공공갈등 관리 제도와 예산 운용의 실태와 한계 doc_id PCY_201412310909299561_1

｢공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정｣에서는 공공갈등을 “공공정책(법령의 제정 ․ 개정, 각종 사업계획의 수립 ․ 추진을 포함한다. 이하 같다)을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌”로 정의하고 있다. 동 규정에서의 갈등은 민간 상호간의 갈등을 포함하는지가 명확하지 않다. 여기서는 공공갈등을 “공공정책(법령의 제정 ․ 개정, 각종 정책 및 사업을 포함한다)을 수립하거나 추진하는 과정에서 이해관계의 충돌로 인해 발생하는 갈등 및 민간 상호간 갈등이지만 공중에게 파급되는 효과가 광범위하여 공적인 기구 또는 제도에 의해 다루어지는 갈등”으로 정의하고자 한다. 또한 공공갈등관리는 ‘공공갈등을 예방하고 해결하기 위하여 수행하는 일체의 활동’으로 정의한다. 이러한 공공갈등의 발생은 일반적으로 이해관계의 충돌, 가치․ 인식․ 신념 등의 불일치, 갈등관련 법․ 제도․ 절차의 미비, 토론문화의 미성숙, 정보의 부족, 정부불신 등 전반적인 사회신뢰의 부족 등이 중요한 원인인 것으로 나타나고 있다. 이러한 원인들은 통상 복합적으로 나타나고, 공공갈등의 핵심 쟁점 역시 이해관계와 가치 등이 복합적으로 혼재되어 있는 경우가 많아 갈등해결을 더욱 어렵게 하는 경향이 있다. 한편, 한국개발연구원은 2005년 발생한 집회 및 시위 362건(집회 138건, 행진 126건, 연좌 및 점거 98건)으로 인한 사회 ․ 경제적 비용을 추정하였다. 이들이 모두 불법이라고 가정할 경우, 이로 인한 사회적 비용이 12조 3,190억원으로 국내 총생산의 1.53%에 달한다고 추정하였다. 비용 항목은 시위 참가로 인해 발생하는 생산손실, 경찰의 관리비용, 교통지체, 인근사업장 영업 손실 및 일반국민의 심리적 부담감 등이다. 이 연구의 경우, 인근 사업체의 영업손실과 일반국민의 물적․심리적 피해 등에 대한 추정비용이 중복가능성이 있고, 비용추정을 설문조사 방법으로 한 것이 적절한지에 대한 논란이 있을 수 있다. 단국대 분쟁해결연구센터는 2007년 사패산터널, 새만금간척지, 천성산터널, 부안 방사능폐기장 및 평택미군기지 이전 관련 공공갈등으로 인한 사회적 비용을 추산하였다. 비용추산 항목은 경제활동비용, 질서유지비용, 교통체증비용 등이다. 공사기간 지체로 인한 사업지연 비용이 갈등비용의 중요 부분을 차지함에도 불구하고 여기에는 이를 포함하지 못하고 있다. 우리사회의 (공공)갈등으로 인한 사회적 비용의 추정과 관련된 선행 연구로는 대한상공회의소(2005), 한국개발연구원(2006), 단국대 분쟁해결연구센터(2007), 한국경제연구원(2008), 김상겸(2008), 박준(2009) 등이 있다. 우선 대한상공회의소는 새만금간척지, 천성산터널, 사패산터널, 계룡산관통도로 및 경인운하 등 5대 국책사업의 중단으로 인한 경제적 비용이 4조 1,793억원에 달하는 것으로 추정했다. 또한 해당 사업을 철회하게 되면 부가가치 미창출로 인한 경제적 비용이 35조 5,094억원에 이를 것으로 추정하고 있다. 예를 들어, 천성산 터널의 경우 공사 중단에 따른 비용발생 항목에 사회 ․ 경제적 편익감소, 고속철도 운영수입감소, 공사중지 보전금 등이 포함된다. 사업철회시 부가가치 미창출액에는 사업비 매몰비용, 미창출 부가가치, 미실현 사업비 부가가치 유발효과 추가 등이 포함된다. 공공갈등관리규정은 법률이 아닌 대통령령으로 되어있고, 중앙행정기관에 한해서 적용함을 원칙으로 하고 있어 실제 갈등이 많이 발생하고 있는 지방자치단체나 공공기관은 포함되지 않는 한계가 있다. 공공기관 역시 주무부처를 통해 공공갈등 관리규정의 간접적인 적용대상이 될 수 있으나 실효성은 그다지 높지 않은 것으로 보인다. 또한 동 규정은 여러 공공갈등을 독립적이고 중립적인 위치에서 해결할 수 있는 기구를 마련하고 있다고 보기 어렵다. 이에 대해서는 후술한다(｢IV. 공공갈등관리제도 개선방안. 6. 사회적 합의형성을 위한 법 ․ 제도 개선｣참조). 다음으로 공공갈등의 예방과 해결을 위한 정책수단을 살펴보면, 최근 공공갈등의 해결에 효과적인 것으로 인정받고 있는 ADR 제도에 대한 규정이 미비하다. ADR 제도의 활용과 이를 뒷받침 할 수 있는 법제적 기반이 없어 ADR의 활성화를 기대하기 어려운 상황이다. ADR(Alternative Dispute Resolution)이란 법원의 판결이외의 방식으로 이루어지는 갈등해결방식을 말한다. 즉 법원의 판결 형태가 아닌 화해, 조정, 중재와 같이 제3자의 관여나 직접 당사자 간에 교섭과 타협으로 이루어지는 분쟁해결방식을 말한다. 우리나라의 ADR은 그 주관기관에 따라 사법형 ADR, 행정형 ADR, 민간형 ADR로 나눌 수 있다. 사법형 ADR로는 민사조정, 가사조정, 재판상 화해, 제소 전 화해 등이 여기에 해당한다. 행정형 ADR은 환경분쟁조정위원회, 건설분쟁조정위원회, 행정협의조정위원회, 국민고충처리위원회, 소비자분쟁조정위원회, 금융분쟁조정위원회 등이 여기에 속한다. 민간형 ADR로는 국제 및 국내 상사분쟁을 중재하는 대한상사중재원이 대표적 기관이다. 또한 ADR은 그 해결방법에 따라 조정, 중재, 알선, 협상 등 종류가 다양하다. 이하 공공갈등관리제도에 대한 실태분석에서는 행정형 ADR, 특히 환경분쟁조정위원회, 행정협의조정위원회, 중앙분쟁조정위원회 및 지방분쟁조정위원회 등에 대하여 살펴볼 것이다. 반면에 대부분 부처는 갈등관리를 위한 예산이 별도로 책정되어 있지 않은 것으로 나타났다. 갈등과제별로 해당 사업수행 예산에 갈등관리를 포함하여 추진하고 있거나, 기존 타 업무 예산에서 갈등관리 경비를 지원하고 있는 경우가 많은 것으로 나타났다. 예를 들면, 식품의약품안전처의 경우 2014년 예산에 식품 ․ 의약품 등의 정책현안에 대한 대국민, 관계부처 및 단체 간 소통 ․ 협력 업무를 위하여 ‘위해소통민관협의회’ 운영경비(8백만원), ‘소비자포럼’ 운영경비(18백만원) 등이 책정되어 있다. 또한 산업통상자원부는 ‘변화관리 능력개발’ 사업예산에서 갈등관리심의위원회 운영 경비와 갈등관리 표준 매뉴얼 개선 연구용역비를 지원하고 있으며, 문화체육관광부의 경우도 ‘정책기획 및 성과관리’ 사업예산에서 갈등관리 경비를 지원하고 있다. 공공갈등관리 총괄기관인 국무조정실의 갈등관리 사업 예산은 2013년 3억 300만원, 2014년 3억 1,200만원이다. 2015년 예산안에는 1,600만원 감액된 2억 9,600만원이 반영되어 있다. 또한 국방부, 국토교통부 및 해양수산부 등 일부부처는 갈등관리를 위해 갈등관리 관련 예산이 별도로 책정되어 있다. 국방부의 경우 2014년도 예산에 갈등협의체 운용, 실무자 교육, 갈등관리연구분석실 운용비용 등 경비로 약 4억 3,500만원이 반영되어 있다. 2015년 예산안에는 1,800만원이 증액된 4억 5,300만원이 반영되어 있다. 국토교통부와 해양수산부는 2014년 예산에 ‘제도개선 및 갈등관리’ 사업으로 각각 2억원이 반영되어 있다. 2015년 예산안에는 국토교통부의 경우 1억 5,000만원, 해양수산부의 경우 1억 9,000만원 반영되어, 2014년에 비해 국토교통부의 경우 5,000만원, 해양수산부의 경우 1,000만원이 각각 삭감되었다.