공공갈등관리 사업의 현황과 한계 및 실질적인 갈등 예방과 해결을 위한 제도적 개선 방안 doc_id PCY_201412310909299561_2

국무조정실(2013. 3. 23. 이전 국무총리실)은 공공갈등관리규정에 따라 연구기관으로 지정한 한국행정연구원에 대하여 매년 공공기관 갈등관리사업 예산 중 약 60% 이상을 민간경상보조 비용으로 집행하였다. 공공갈등관리사업의 2013년 결산내역을 살펴보면, 예산 3억 300만원 중 약 61%인 1억 8,500만원을 한국행정연구원에 갈등관리위탁과제 수행을 위한 민간경상보조로 집행하였다. 그런데 한국행정연구원의 2013년도 사업내용을 살펴보면, 분야별 갈등관리 사례분석, 중앙행정기관 갈등관리 실태점검 ․ 평가모형 개발 연구 등 제도연구, 지방자치단체 공무원 등에 대한 교육, 갈등관리 합동세미나 등으로 이루어져 있다. 또한 2013년도 보조금 집행내역을 보면, 한국행정연구원은 동 보조금을 갈등관리 교육에 4,000만원, 연구 및 세미나 개최 활동에 1억 4,500만원을 각각 집행하였다. 즉 한국행정연구원의 공공갈등관리 사업내용은 주로 갈등관리에 관한 이론적 내용에 치우쳐 있어 구체적인 공공갈등의 예방과 해결을 기대하기는 어려운 것으로 보인다. 2013년도 부처별 갈등관리 교육실적을 살펴보면, 대체로 기관별 자체 교육프로그램 개발 또는 외부위탁기관 교육 등을 통하여 교육을 실시하고 있으나 일회성 또는 단기교육 위주로 시행되고 있는 것으로 나타났다. 또한 대부분의 기관은 기초지식 습득 차원의 이론적인 교육에 치중하고 있고, 갈등현안 중심의 사업별 갈등관리 사례 연구나 해결전략 실습 등에 관한 교육실적은 미흡한 것으로 나타났다. 반면에 국방부, 환경부, 산업통상자원부 등 일부기관은 갈등관리교육이 비교적 내실있게 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 국방부의 경우 국방대학교 국방갈등관리과정을 통하여 국방갈등의 원인과 해결방안, 우수사례 전파, 갈등관리 현장방문과 해결전략 등의 내용을 포함한 갈등관리교육을 실시하였다. 또한 각 군은 군 관련 갈등의 효과적 예방과 해결을 위하여 지휘관을 포함한 갈등관리담당자들의 갈등관리 역량강화교육을 실시한 것으로 나타났다. 이 외에 갈등관리교육과 갈등관리 체계 확산을 위하여 한국행정연구원 갈등관리 교육과정 파견(육군 71명, 해군 15명, 공군 32명)과 워크숍 ․ 세미나․ 초청강연(21회) 등을 실시한 것으로 나타났다. 국무조정실의 공공기관 갈등관리 사업은 2014년 성과계획서까지는 별도로 ‘공공기관 갈등관리’ 관리과제와 그에 따른 성과지표가 설정되어 있었지만, 2015년도 성과계획서에서 예산프로그램체계와 성과관리목표체계를 일치화시키면서 단위사업인 ‘사회통합 및 안전관리 추진’ 항목 안에 포함되었다. 2015년도 공공기관 갈등관리 사업의 성과지표는 ①갈등관리 교육만족도와 ② 갈등조정 및 해결 건수로 구성되어 있다. 2014년 성과지표에는 ‘갈등관리 개선방안 연구’와 ‘갈등관리 교육’이 포함되어 있었으나 2015년 성과지표에서는 제외되었다. 본 연구에서는 ‘부처별 갈등관리추진실적’의 내용을 토대로 점검 ․ 평가 기준을 다음과 같이 설정하였다. 먼저, 평가분야는 크게 ①갈등관리 기반 ․ 역량, ② 갈등관리운영, ③ 갈등관리 평가 ․ 환류 분야로 구분하였다. 세 가지 평가분야는 다시 ①갈등관리 법 ․ 제도, ② 갈등관리 조직 및 예산지원 현황, ③ 갈등관리 교육 실적, ④ 갈등예방, ⑤ 갈등해결, ⑥ 갈등관리 평가, ⑦ 갈등관리 환류 분야의 7개 영역으로 구분하였다. 대부분의 부처들은 표면화된 갈등에 대해 갈등조정협의회를 개최하였고, 최근 들어 갈등조정협의회 개최건수는 약간 증가되고 있지만 일부기관을 제외하고는 실질적 갈등완화에는 제한적 역할을 하고 있는 것으로 나타났다. 앞에서 살펴본 바와 같이 2013년 갈등관리과제 중 약 69%가 2014년에 지속되고 있다는 사실로 볼 때 갈등조정협의회 운영이 갈등완화에 기여한 정도가 크지 않음을 알 수 있다. 예를 들어 국토교통부의 경우 2013년도 갈등과제 11건 중 9건(81.8%)이 2014년도 갈등과제로 지속되고 있는 것으로 나타났다. 반면 국방부의 경우 갈등사안별로 민․ 관 ․ 군 협의체를 구성하여 주민설명회를 개최하고 이해관계자들과의 직접 대화 및 대안 마련을 통해 갈등 완화에 기여한 것으로 나타났다. 2013년도 갈등과제 14건 중 7건(50%)만이 2014년도 중점 갈등관리 과제로 지속되고 있는 것으로 나타났다. 미래창조과학부의 경우도 국제과학벨트 관련 갈등조정협의회를 4회 개최하였으며, 갈등 이해당사자들이 폭넓게 참여하여 실질적 갈등해결에 기여한 것으로 평가된다. 행정협의조정위원회는 중앙행정기관과 지방자치단체 간의 이견을 협의․ 조정하기 위하여 설치된 국무총리 소속의 갈등조정기구이다. 행정협의조정위원회의 위원은 위원장 포함 국무총리 위촉위원 4인, 당연직 4명, 지명직 2~4명으로 구성하도록 되어 있다. 행정협의조정위원회의 간사는 안전행정부 지방행정정책관이 맡고 있으며, 안전행정부 자치행정과 소속 직원 2인이 실무를 담당하고 있고 후술하는 중앙분쟁조정위원회의 실무업무를 동시에 담당하고 있다. 중앙분쟁조정위원회의 주요기능은 시 ․ 도 간 또는 시 ․ 도와 시 ․ 군․ 구 간, 시 ․ 도를 달리하는 시 ․ 군 ․ 구 간 분쟁 조정에 필요한 사항을 심의, 의결하는 것으로 안전행정부장관 소속으로 설치되었다(｢지방자치법｣제149조). 중앙분쟁조정위원회는 안전행정부장관 위촉위원 6명(위원장 포함)과 당연직 위원 5명 등 총 11인으로 구성된다. 다음으로 환경, 금융, 노동 등 각 분야별로 해당 부처 산하에 설치된 분쟁조정위원회도 독립성이 약하고 사후적인 갈등해결 방식을 취하고 있어 사전 갈등예방 기능은 취약한 편이다. 특히 정부가 강한 의지를 가지고 국책사업을 추진하는 경우, 갈등을 유발하는 당사자인 정부가 스스로 갈등을 해결한다는 것을 기대하긴 어렵고, 공정성과 신뢰성 측면에서 한계가 있을 수밖에 없다. 이와 관련 우리나라에서 2013년 10월말부터 ‘사용후핵연료 공론화위원회’를 설치․ 운영하고 있다. 즉 ｢방사성폐기물 관리법｣ 제6조의2에 따라 산업통상자원부장관은 ‘방사성폐기물 관리 기본계획’ 수립과정에서 사용후핵연료 관리 등 사회적 갈등이 예상되는 사항에 대하여 이해관계인․ 일반시민 또는 전문가 등으로부터 광범위한 의견수렴 절차(공론화)를 거칠 수 있다. 이를 위하여 한시적으로 운영되는 공론화위원회를 설치할 수 있도록 하고 있다. 사회갈등의 최소화를 위해서는 과거의 정책결정 방식, 즉 정부주도하에 소수의 전문가와 이해관계자의 의견수렴을 거쳐 일방적 정책결정을 하는 방식인 DAD(Decide, Announce, Defend) 방식을 지양하고, 다양한 직․ 간접 이해관계자들의 참여와 숙의과정을 거쳐 협의적 정책결정을 하는 방식인 EDD(Engage, Deliberate, Decide) 방식을 지향해야 한다. 이를 위해 현재 ｢행정절차법｣에서 규정하고 있는 청문과 의견제출, 공청회 등 시민참여제도가 소극적이고 형식적인 절차로 전락하지 않도록 실 질적인 운영방안을 마련해야 한다. 즉 정부주도의 공청회 운영을 적극적인 주민참여가 보장될 수 있는 수준으로 재설계하여 공공정책 및 사업 추진에 있어 공정성, 투명성, 민주성이 보장되도록 사전의견 수렴절차를 강화하고, 사전홍보 및 정보공개를 확대해야 할 것이다. 공청회 이외에 프랑스의 민의조사(EP)와 영국의 시민협의제도인 서면협의에 관한 시행규칙(CPWC), 공공참여제도(PI) 또는 공공개입제도 PE)와 같은 주민의견 조사 방법을 한국적 현실에 맞게 개발할 필요가 있다.