프랑스, 미국, 영국 등 주요 선진국의 공공갈등 예방 및 해결을 위한 다양한 제도적 기구와 거버넌스 운영 사례 분석 doc_id PCY_201412310909299561_3

향후 사용후핵연료 관리 등에 한정되지 않고, 공공갈등을 정부 주도가 아닌 공정하고 중립적인 위치에서 공공토론(public debate)과 숙의(deliberation)를 통해 해결할 수 있는 기구, 즉 프랑스의 국가공론위원회(CNDP)와 같은 공공토론기구의 도입을 논의할 필요가 있다. CNDP에 대한 평가는 다양한 시각이 존재하지만 숙의민주주의제도의 일환으로 현재는 안정화 단계에 진입한 것으로 평가된다. 우리나라의 공공갈등은 많은 경우 대규모 국책사업에서 발생하며 사업성 검토는 ‘예비타당성조사’를 통한 경제성 평가에 집중되고 있다. 반면 CNDP의 공공토론은 경제성 뿐 아니라 사회적 수용성을 반영할 수 있다는 점에서 갈등예방의 제도화 방안으로 시사점을 가진다. 평가주체에 있어서도 전략환경영향평가나 예비타당성조사 등은 전문가들을 중심으로 이루어지는 고도의 기술평가인 반면, 공공토론은 전문가의 도움을 받아 일반시민과 이해당사자들이 해당사업의 사회적 파급효과를 검토하고 합의를 형성해가는 과정이라는 점에서 차이가 있다. 공공갈등 예방과 해결기제는 넓은 관점에서 볼 때 현대 행정의 대안적 패러다임으로 부상하고 있는 거버넌스의 일환이다. 거버넌스는 과거의 일방적인 통치구조와 달리 다양한 주체의 참여를 통한 협의적 의사결정방식을 의미한다. 사회적 합의 형성을 위한 법․ 제도 개선은 이러한 참여적 거버넌스 확립을 위한 정부–시민 파트너십의 강화라는 관점에서 접근해야 할 것이며, 국회의 권한을 침해하기 보다는 보완하는 측면에서 접근할 수 있을 것이다. 당연히 참여적 의사결정의 절차나 결과가 국회가 제정한 법률에 위반되어서는 안 될 것이다. 프랑스의 경우는 CNDP 결과보고서에 대한 법적인 구속력은 없다. 그러나 2002년부터 약 75건의 공공토론이 개최되었고, 이 중 공공토론 이후에 약 2/3 정도의 사업이 포기되거나 사업계획을 수정한 것으로 나타났다. 또한 결과보고서에 실린 정책권고가 반영이 안 된 경우라 할지라도 정보제공과 숙의과정에 대한 대중의 만족도는 전통적인 의사결정 과정에서 보다 훨씬 높았다는 것이 프랑스 CNDP의 분석이다. 셋째, 법무부 이외에도 연방정부 부처별 공공갈등관리기구가 있다. ｢행정분쟁해결법｣ 및 대통령 지시에 따라 농림부, 환경청, 에너지부 등에서 부처 차원의 갈등 해결 및 예방 업무를 위한 전문기구로 명칭은 약간씩 다르지만 ‘갈등예방 ․ 해결센터(Conflict Prevention and Resolution Center)’를 설치하기 시작했다. 또한 갈등 ․ 분쟁이 빈발하는 환경․ 노동 분야의 경우 해당 분야의 갈등해결을 전문으로 하는 기구가 설치되어 있다. 환경분야의 미국환경분쟁해결원(U.S Institute of Environmental Conflict Resolution: IECR)과 노동분야의 연방조정알선청(Federal Mediation and Conciliation Service: FMCS)이 그런 대표적인 기관이다. 미국의 경우 범정부차원의 갈등관리기구 뿐만 아니라 주정부 차원의 갈등관리기구를 구성하여 공공갈등의 예방 및 해결 활동을 하고 있다. 미국정부의 대표적인 공공갈등관리 기구들을 살펴보면 다음과 같다. 우선 범정부 차원의 갈등해결 지원기구로 정부기관 간 대안적 분쟁해결 실무 그룹(The Interagency Alternative Dispute Resolution Working Group: IADRWG) 이 있다. 1998년 5월 1일 클린턴 대통령의 지시(memorandum)에 따라 설치된 동 기구는 법무부의 분쟁해결실(Office of Dispute Resolution: ODR)에서 주관하고, 각 부처의 관계자들이 참여하는 일종의 합동기구로 만들어졌다. 동 지시에 따라 연방기관들은 분쟁예방 및 회피를 포함해 가능한 한 분쟁과 쟁점들을 합의적인 방법을 통해 해결할 수 있도록 ADR 기법의 활용을 촉진하고 협상에 의한 규칙을 보다 많이 제정하도록 해야 한다. 둘째, 법무부의 분쟁해결실이 법무부의 ADR 활용을 조정하고 ADR 정책을 총괄하는 역할을 한다. 분쟁해결실은 ADR에 관한 교육훈련기능, 변호사들에게 바람직한 분쟁해결 기법을 알려주고 지원하는 기능, 조정자 및 중재자 명부관리기능 등도 수행하고 있다. 영국정부는 갈등을 사전에 예방하기 위해 정책과정의 초기단계에서 시민 및 정책 이해관계자들과 협의를 거치는 협의(consultation) 및 개입(engagement)제도를 시행하고 있다. 영국정부는 공공갈등관리를 위하여 법적으로 구속력을 갖는 법제도를 활용하기보다는 내부 행정규칙을 통해 갈등을 예방 ․ 조정하고 있다. 서면협의에 관한 시행규칙(Code of Practice on Written Consultation, CPWC), 공공참여(Public Involvement, PI), 공공개입(Public Engagement, PE) 등으로 대표되는 시민협의제도는 예상되는 갈등의 심화정도에 따라 적용범위와 방법을 달리하고 있다. 우선 서면협의에 관한 시행규칙(CPWC)은 정책과정에서 공식적으로 시민 및 이해관계자의 의견을 수렴하여 정책에 반영하는 절차와 내용을 규율하기 위한 시행규칙이다. 공공참여제도(PI)는 서면협의에 관한 시행규칙(CPWC)이 더욱 확대된 형태로 특정 정책 이슈에 대해 이견이 더 많을 때 활용된다. 즉 한층 심화된 갈등이 발생될 것으로 예측되어 서면상 협의뿐만 아니라 공식적 ․ 비공식적 협의 방안이 요구될 때 사용 가능한 방법이라는 것이다. 공공개입제도(PE)는 정책이나 서비스 개발과정에 핵심 이해관계자들로부터 정책 이슈에 대한 창조적인 아이디어를 제안 받거나 비용절감 방안 등 정책 전반에 대해 논의하는 과정이다. 공공개입제도(PE)는 이해관계자들과 공공기관 간 신뢰와 대화가 부족할 때 사용할 수 있는 가장 효과적인 방법으로 다양한 형태로 운영될 수 있다. 정보공유나 협의를 통해 이루어지기도 하고, 광고나 웹사이트 등 다른 정보통신 기술을 이용하기도 한다. 마지막으로 영국의 경우 민간부문도 공공갈등관리에 있어서 중요한 역할을 하며 정부기관과 상호보완적인 역할을 수행하고 있다.157) 즉, 영국의 정부기관들이 공공갈등의 예방에 더 초점을 두고 제도를 운영하고 있는데 반해, 민간기관은 이미 발생한 공공갈등을 조정(mediation) 및 중재(arbitration) 등을 통해 해결하는데 초점을 맞추고 있다. 영국의 경우 민간 갈등조정기구가 영리기구 또는 비영리 기구의 형태로 다수 존재하면서 전문화된 다양한 갈등 해결 컨설팅과 교육과정을 제공하고 있다. 프랑스에서 합의가 되지 않은 정책이나 사업 집행 시 발생하는 공공갈등을 예방하기 위한 대표적인 사전적 갈등관리제도로서 ‘공공토론위원회(Commission Nationale du Débat Public: CNDP)’와 ‘민의조사(Enquete Publique)’제도가 있고, 사후적 갈등관리를 위한 기구로서 ‘공화국조정처(Mediateur de la Republique: MR)’가 있다. 프랑스에서는 국책사업 추진 시 주민참여방식은 사업입안, 초안마련, 공공토론(1단계 주민참여), 민의조사(2단계 주민참여), 결과 공표, 사업시행의 과정을 통해 이루어진다. CNDP는 1995년 일명 ｢바르니에 법(Loi Barnier)｣에 따라 입법화 되었고, 1997년 환경개발부 산하에 처음으로 설립되었다. 2002년 ｢풀뿌리민주주의관련법｣에 의해 독립행정기관으로 발전되어 구성과 조직, 예산 측면에서 독립성과 자율성을 보장받고 있다. CNDP에서는 공공토론의 공정성, 투명성, 자유로운 의견교환을 매우 중시한다.