지방자치제도 출범 이후 지방재정의 자율성·책임성 강화와 재정 운용 시스템의 선진화를 위한 세제 개편 및 재정 제도 변화의 역사적 과정 doc_id PCY_201412310909535601_2

1991년 6월, 시 ․ 도의회 의원선거 실시로 지방자치시대가 시작된 이후 1995년 6월에 전국 동시 지방선거를 통해 지방자치단체장과 지방의회의원을 동시 선출함으로써 민선1기가 출범하였다. 본격적인 지방자치가 시작된 민선1기 이후 지방행정은 관(官) 주도의 행정에서 주민을 위한 행정으로 전환하면서 주민밀착형 행정서비스를 공급하고 지역경제 활성화를 도모하였다. 지방의회가 발족한 1991년에 국세수입의 일부를 지방자치단체에 양여하여 특정사업에 충당하기 위한 지방양여금제도(이는 토지초과이득세 50%, 주세 15%, 전화세 100%로 구성)가 도입되고 법정세율을 경기상황을 고려하여 일정부분을 가감하여 운영하는 탄력세율제도가 도입되었으며, 세외수입에 해당되는 사용료 ․ 수수료 등이 지방에 이양되었다. 1992년 들어 지방양여금 재원 확대(주세 15% → 60%)와 함께 지역의 균형발전에 소요되는 재원 확보를 위해 수력발전자 ․ 지하수 채수자 ․ 지하자원채광자 등에 부과하는 목적세인 지역개발세가 신설되었고, 1996년에는 승마투표권의 발매수입에 과세하는 마권세가 경주 ․ 마권세로 과세범위가 확대되었다. 1997년에는 1991년에 도입되었던 탄력세율의 적용 대상이 취득 ․ 등록 ․ 재산세로 확대되었고 외환위기가 발발했던 1998년에 경제위기 극복을 위한 재정조기집행이 시행되었다. 2000년에는 1983년 이후 적용해온 지방교부세 법정비율이 상향 조정(13.27% → 15%)되었고, 1가구 2차량에 대한 중과세 제도를 폐지하고 자동차 등록세율과 자동차세율을 하향 조정하면서 주행세가 신설되었다. 또 광역자치단체장이 지역 내 재정격차 해소를 위해 기초자치단체(시 ․ 군)에서 징수하는 광역자치단체(광역시 ․ 도) 소관 세수의 일정비율을 기초자치단체에 인구 및 징수실적 등을 고려하여 배분하는 재정보전금제도가 도입되었으며 2000년부터 서울특별시의 강남구와 경기도 부천시를 대상으로 복식부기제도를 시범적으로 도입하여 회계기준과 전산프로그램을 도입하였다. 2008년에는 정책과 예산의 연계 및 재정성과 제고를 위해 기존의 ‘품목 중심’이 아닌 성과관리가 용이하도록 ‘정책 사업을 중심으로 설정되는’ 사업예산제도가 실시되었고, 사업별 성과관리를 통해 성과관리와 중기지방재정계획의 연계 및 환류기능(feed back)이 확보되었다. 2010년에는 지방소비세와 지방소득세가 각각 부가가치세와 소득세 ․ 법인세를 근간으로 도입되어 지방재정 확충이 도모되었다. 지방소비세 도입으로 국세인 부가가치세의 5%를 분리하여 재원을 지방 이양하였고, 주민세 소득 할(割)과 사업소세 종업원 할을 지방소득세로 통합하여 지방소득세의 독립세화를 도모하였다. 2011년에는 조세체계의 단순화를 통한 세정의 효율성 제고를 위해 ‘1949년에 제정되어 1961년에 전면 개정된’ 지방세법이 지방세기본법 ․ 지방세법 ․ 지방세특례제한법 등으로 나뉘어 지방세 체계가 대폭 간소화(16개 세목→11개 세목)되었으며, 이로 인해 세정이 선진화되고 지방자치단체 특수여건의 반영이 용이해졌다는 평가도 있었다. 아울러 재정위기 예방을 위한 사전경보시스템과 영유아보육료 지원 확대 등 재정부담 증대를 근거로 지방재정부담심의위원회가 각각 운영되었다. 2001년에 지방세에 대해 부가세(surtax)로 운영되어 오던 교육세를 폐지되고 지방교육세가 신설되었고 경주 ․ 마권세가 레저세로 전환되었다. 아울러 서울특별시에 성과주의예산이 도입되었고, 예산투명성을 높이기 위해 국제통화기금(IMF)가 권고한 통합재정수지시스템 구축을 위한 지방예산통합정보시스템이 개발되었다. 2002년에는 지방교부세 관련 법령 위반과 징수태만 등 지방재정 발전을 저해하는 지방자치단체에 대해 지방교부세를 감액하도록 하는 조치가 취해졌다. 2003년에 지방분권 관련 3대 특별법(지방분권특별법 등)이 국회를 통과한데 이어 2004년에 지방양여금 폐지가 결정되면서 2005년에 지방교부세율 인상(15%→18.3%)과 분권교부세율(0.83%)을 신설되면서 교부세율이 19.13%로 조정되었다. 이와 함께 종합부동산세 총액이 지방자치단체에 교부되었다. 아울러 재정운용의 자율성 ․ 책임성 확보를 위해 예산편성지침이 폐지되었다. 2006년에 지방교부세 비율이 분권교부세율의 인상(0.11%p)으로 19.13%에서 19.24%로 다시 조정되었다. 또 지방재정법을 지방계약법 ․ 지방기금관리기본법․ 공유재산법 등 4개로 분법(分法)하여 중앙정부가 예산회계법을 2007년에 국가재정법으로 개편하게 된 계기를 조성하였다. 이는 지방재정의 자율성 ․ 책임성 강화를 통해 재정운용시스템을 선진화하기 위한 조치로 인식되었다. 아울러 지방재정분석진단의 제도화를 도모하였고, 이의 실효성 확보를 위해 재정운용 결과를 지방자치단체 주민에게 공시하는 ｢지방재정공시제도｣를 도입하여 공개성․ 투명성․ 주민친화성이 강조되었다. 2007년에는 지방채발행 총액한도제를 도입하여 한도를 넘지 않는 범위 내에서 지방자치단체가 중앙정부의 통제 없이 자율적으로 지방채 발행을 결정할 수 있게 되었고, 종전 일부 지방자치단체에 시범 적용해왔던 복식부기제도가 모든 지방자치단체에 전면 도입되었다. 이의 원만한 시행을 위해 지방재정관리시스템(e-호조)의 구축과 지방자치단체의 자산부채 등 재무보고서가 작성되었다. 2012년에는 재정운용의 투명성과 공정성을 높이고 예산에 대한 시민 통제를 통해 책임성을 고취하기 위한 주민참여예산제도가 시행되었고, 특별 ․ 광역시의 시세 중 일부를 활용하여 광역자치단체 내 자치구 상호간의 재원을 조정하는 조정교부금제도를 개편하였다. 이어 2013년에는 글로벌 금융위기 이후 침체된 부동산경기를 회복하기 위해 취득세율을 감면했고, 이로 인한 지방세수 감소를 보전하기 위해 지방소비세 전환 비율을 확대(2014년 기준 11%)했고, 지방소득세를 개편하여 국세와 과세표준을 공유하는 방식을 선택했다. 또 분권교부세 대상 이양사업(정신 ․ 장애인 ․ 노인양로시설사업)이 국고보조사업으로 전환된데 이어 국고보조금 사업을 개편하여 복지 분야 보조사업 일부를 지역발전특별회계(2015년 개편 예정)의 생활 ․ 제주 ․ 세종계정을 활용하여 포괄보조금 방식으로 전환하였다. 현행 지방재정법 제28조의2(지방세 감면의 제한 등)<2013년 3월 개정>은 새로운 지방세 감면의 경우 “기존 감면의 축소, 국고부담비율의 상향조정, 예산지원 등” ｢지방재정 보전 방안｣ 강구를 규정하고 있다. 이에 따라 재정자립도 제고를 위해 현행 지방세 감면 규모를 향후 지방재정 여건에 맞춰 단계적으로 축소하고 본래 취지에 맞춰 ‘불필요하고 중복된’ 감면(사항)을 일몰규정에 맞춰 정비하는 노력이 필요하다. 현행 지방세법 제9조(비과세)<2014. 1. 1>는 취득세 관련 6건의 비과세 관련 규정을 두고 있다. 하지만, 현실적으로 비과세 ․ 감면은 ‘지방투자’를 독려하는 측면이 있고 감면근거가 2012년 현재 지방세법 ․ 지방세특례제한법 ․ 감면조례 ․ 조세특례제한법 ․ 기타 등으로 복잡다단하게 구성되어 있는데다 ‘임시건물 및 공동주택 취득’ 등 취득세 관련 서민생활과 밀접한 사안을 포함하고 있어 그 적용에 현실적 어려움이 있다.