지방자치단체의 재정자주권 확보를 위한 세입 구조의 개선 방안과 세수의 신장성·안정성 및 세수 형평성 제고 전략 doc_id PCY_201412310909535601_3

지방자치단체의 안정적인 세수 확보는 지방자치단체의 재정운용에 주요한 전제이다. 지출(세출)계획은 세수(세입)전망을 근거로 수립되는바, 해마다 늘어나는 지방자치단체 재정수요를 충족하기 위해 ‘그 규모가 일정 수준 확대되는’ 세수가 필요하다. 이 같은 세수의 신장성 ․ 안정성은 유효한 중기재정계획의 기반이기도 하다. 하지만, 현행 지방세는 취득세 등 부동산경기와 밀접한 재산과세 위주의 세목으로 구성되어 있어 경기침체 시 세수의 신장성․ 안정성 등이 저하되는 상황이 발생한다. 이에 대해 지방세수의 신장성․ 안정성과 상충관계에 있는 세수형평성을 묶어 서술하면 아래와 같다. 첫째, 신장성의 문제로서 1993~2012년 기간의 지방세수 연평균증가율은 8.7%로서 국세의 연평균증가율 9.0%에 비해 낮게 나타났다. 우리나라 지방재정의 근본적인 문제점은 세출권한과 세입권한의 비(非)대칭성에 있다. 이를 극복하는 방안은 첫째, 현행 세출권한을 정당한 것으로 전제하고 세입권한을 그에 상응하게 조정하는 것이며 둘째, 민간사무와 정부사무의 역할 조정 이후 국가와 지방의 역할을 구분하고 그에 따라 세입권한과 세출권한을 동시에 조정하는 것이다. 실제로 민선 1기 이후 지방자치단체의 의존재원비중(특히, 국고보조금)은 점차 증가하면서 세입권한이 위축되고, 그에 따라 지방자치단체의 정책사업 중 자체사업비중이 하락하는 등 세출분권도 약해졌다. 특히, 사회복지 분야 자체사업비중은 최근 두드러진 감소세와 함께 2013년에는 10% 미만으로 나타났다. 지방자치 실현의 핵심은 재정자주권 즉, 일정 수준의 재정분권 확보이다. 이는 자체수입비중의 증가로 나타나는 세입분권과 세출분권의 제고를 통해 이루어질 수 있다. 이는 지방자치단체별 최적의 공공서비스를 제공하여 재원배분의 효율성을 제고하는 한편 주민들이 자발적 참여(즉, 자율성)를 통해 재정운용의 책임성을 제고시킴을 의미한다. 지방자치단체의 자체수입 확대를 통한 자체수입비중 증가를 위해 두 가지 측면의 접근이 필요하다. 하나는 ‘지방재정 20년’을 통해 거의 고착되어온 ‘국세중심의 세입구조(지방세:20 국세:80)’를 탈피하기 위한 지방세 ․ 세외수입 등 자체수입 확대정책(예, 세제개편 등)이며 다른 하나는 재정자립도 제고를 위한 ‘1인당 지역내총생산 증가 등’ 세제 외 정책수단 도모이다. 자주재원 확대 방안으로 첫째, 앞에서 서술한 ‘재정수요 증가에 대비한’ 지방소득세(별도 과세) ․ 지방소비세(국세의 이전) 규모 확대방안 외에 탄력세율제도(예, 지방소득세법에 명기)의 활성화와 비과세․ 감면의 축소이다. 자체수입 확충 방안으로 지방자치단체가 세수 감소를 염려해 현재 거의 활용하고 있지 않지만 향후 세율변동에 대한 세수탄력도 등 세수결정 여건을 충분히 감안한 후 탄력세율제도를 활용할 수 있다. 탄력세율은, 주민세 균등 분(2014년 시행)과 지방소득세(2017년 시행 예정)의 경우, 지방자치단체 조례에 따라 본 세율을 ‘50/100 범위에서’ 가감할 수 있는 제도이다. 지방세수의 신장성 ․ 안정성 및 형평성 제고를 위한 방안을 원칙적 차원에서 살펴본다. 우선 신장성 ․ 안정성 강화를 위해 2010년 신설 이후 지방세수 증가의 주요 요인으로 작용하는 지방소득세 ․ 지방소비세의 확대 방안을 고려할 수 있다. 최근 3년(2010~2012년) 동안 지방소득세는 17~19%로서 취득세 다음으로 큰 비중을 차지했고 지방소비세는 지방세수의 5.4~5.6%를 차지했다. 지방소비세와 지방소득세는 그를 통해 공공서비스에 대한 편익원칙(benefit principle)이 원만히 적용될 수 있고 세원이 넓어 저율과세로써 필요 세수를 확보할 수 있는 장점을 가지고 있어 ‘소득 ․ 소비 증가를 의미하는’ 지역경제 활성화를 세수 확대에 유효하게 연계할 수 있다. 상기 두 세목을 중심으로 한 세수 확대는 ‘재산과세 위주에서 소득 ․ 소비과세로의 전환’ 즉, 세원의 다양화를 의미한다. 지방소비세는 부가가치세의 납부세액 조정 분을 과세표준으로 하는 세목으로 하고 있다. 지방세법 제69조는 “2014년 현재 ‘11%’를 적용하고 있고 이 중 ‘6%’는 동 법 제11조제1항 제8호(주택 취득세율 경감)에 따라 세수가 감소하는 취득세 ․ 지방교육세 ․ 지방교부세 ․ 지방교육재정교부금의 보전 등에 충당한다.”로 규정하고 있다. 이 같은 지방소비세는 국세 중 ‘규모가 가장 크고 안정적(2008~2012년: 27~28%대의 비중)’인 부가가치세의 일정부분을 광역자치단체의 세원으로 이전하기 위한 세목으로 ‘세수 안정성’ 측면에서 부가가치세와 동일한 성격을 띤다. 이에 따라 향후 기초연금 등 의무지출 성격의 복지지출 증가를 대비하는 차원에서 지방소비세의 인상은 긍정적 방향으로 인식되는 측면이 있다. 다만, 이 경우 세수형평성은 현행 권역별 차등배분지표(수도권 시 ․ 도, 비수도권 광역시, 비수도권도가 각각 100%, 200%, 300%)를 적용함에도 ‘소비자 거주지’ 원칙에 입각한 배분으로 인한 세수 격차와 ‘내국세 및 지방교부세 재원 감소로 인한’ 세수형평화 기능(재정부족액 등 충당) 약화에 의해 그 기능이 다소 약화될 수 있다. 또 지방소득세의 경우 신장성과 안정성을 갖춘 세원임에도 불구하고 현행 국세인 종합소득세와 동일한 누진구조로서 높은 개인소득자에 높은 세율이 적용되는 등 결과적으로 지역 간 세수 격차를 확대시키는 요인으로 작용한다. 이에 따라 향후 지방자치단체 재정수요의 증가로 인해 추가적인 세원 확대가 이루어질 경우 지역 간 세수 격차는 더욱 심화될 수 있다. 이에 대해 지방소득세를 비례세로 전환해야 한다는 주장이 있는바, 이 경우 ‘세수 격차를 완화하려는 지방자치단체 입장 및 소득분배를 개선하려는 중앙정책당국’ 입장을 국민경제적 차원에서 분석한 이후 세율체계 등 전환을 결정할 필요가 있다. 아울러 지역경기 활성화 등 지역내총생산 증대를 통해 지방세수(지방소득세 및 취득세 등) 및 내국세 확대를 도모함과 동시에 그에 따른 지방교부세 증가를 통해 세수형평성을 다소나마 개선할 수 있다. 지방자치단체 간 세수 격차는 현재의 지역 산업 여건을 고려할 때 그 완화의 여지가 크지 않은 것은 사실이다. 하지만, 세수 낙후지역을 중심으로 설정된 차별화된 지역발전전략을 통해 지역 간 세수 격차를 어느 정도 완화할 수 있다. 광역자치단체 내 자치구의 세수 형평성을 1998 ․ 2008 ․ 2012년의 3개 연도를 통해 최대/최소 세수지역을 통해 살펴본다. 서울특별시는 강남구 비중이 점차 커져가는 반면 강북구 비중은 점차 작아졌고 경기도는 최대지역이 수원시에서 성남시로 교체되면서 그 비중이 작아졌으며 최소지역은 거의 일정한 수준을 유지했다. 울산광역시는 최대지역이 2008년에 북구에서 중구로 교체되는 가운데 최대 ․ 최소지역 비중이 함께 작아지는 양상을 보였다. 재정자립도가 낮은 강원도는 최대지역(원주시)의 비중이 등락하는 가운데 최소지역(양구군)은 비중이 점차 감소하는 모습을 나타냈고, 전라남도도 최대지역인 여수시의 비중이 등락하는 가운데 최소지역은 2008년 신안군에서 구례군으로 교체되었지만 강원도와 동일한 양상을 보였다. 또 최대/최소지역 세수비중 배율은 경기도를 제외하고 모두 증가하는 추세를 보여 지방자치단체간 지방세수 격차가 커져 감을 나타냈다. 특히, 강원도는 1998년 동 배율이 19배에서 2012년 38.8배로 증가하여 세수입 격차가 가장 작은 울산광역시(3.1→3.5→3.6)와 대조를 보였다.