한국의 고용 없는 성장 문제 해결을 위한 일자리 창출 정책의 변화와 정책공동체 중심의 지방정부 역할 강화 doc_id PCY_201501140916336941_1

1990년대 중반까지 한국 사회는 전례가 없는 경제성장을 통해 고도의 생산과 소비가 근간이 되는 현대적 풍요사회(post-modernism affluent society)(이성록, 2005: 457)의 전형을 보여 왔다. 그러나 1970년 이래로 연평균 0.35 수준에서 큰 변화를 보이지 않던 경제성장률 대비 취업자증가율, 즉 고용탄성치가 1997년 IMF외환위기 직후 0.31로 급락하고 2008년 글로벌 금융위기 이후 0.29로 더욱 떨어지는 등(유병규, 2013: 57), 경제의 잠재성장률과 기업의 고용흡수력 등이 저하되어 일자리창출 역량이 약화되는 고용 없는 성장(jobless growth)의 양상을 뚜렷하게 보이고 있다(이효수･남병탁, 2008: 167~192). 고용이 소득증대와 소비활성화에 직접적으로 기여하고 생산과 투자를 확대하여, 경기를 호전시키고 실업률 감소와 임금 상승률 향상에 기초가 된다는 경제적 논리(최용식, 2009: 168)를 감안하면, 최근의 고용과 관련된 변화는 국가 전반에 걸쳐 매우 위험한 징조가 아닐 수 없다. 이러한 고용상황 악화의 심각성은 한국에서 정부 차원의 일자리창출 방안에 대한 진중한 제고를 유도하였고, 국정핵심과제 선정 및 녹색뉴딜-96만개 일자리정책 등 공공사업 시행과 같은 다방면의 노력으로 표출되었다(심지홍, 2008: 46; 김유선, 2010: 29). 일자리창출정책 과정의 초창기, 중앙정부가 범국가적 일자리 창출을 위한 기초 토양을 마련하고 사회적 분위기를 조성하는 등 주도권을 행사하였다면, 현재 일자리창출 관련 공공활동의 주목할 만한 특징은 일자리창출을 최우선 과제로 채택하고 민선5기 자치단체장 임기와 연계된 지역 일자리 공시제도를 도입하는 등 지방정부가 일자리문제의 전면에서 대폭 강화된 책임성을 가지고 중핵적 기능을 담당하고 있다는 사실이다(남병탁, 2012: 157). 특히 고용시장의 지역별 이질성과 특수성에 따라 중앙정부의 일방적 지휘방식을 지양하고 현장의 상황과 요구에 근간하여 지방자치단체를 중심으로 다채로운 관계자(stake-holders)들이 형성한 정책공동체(policy community)에 의한 유기적인 정책 수립과 집행이 시도되고 있는 점이 괄목할만하다(이재호･황진호･이태종, 2011: 75~76). 일자리 창출정책의 집행에 있어 정책공동체가 부각된 것은 국민의 삶이 윤택해지고 공공서비스의 다양성과 품질에 대한 시각이 높아짐에 따라 중앙 주도의 집중식･하향식 보조와 사업 추진이 선험적으로 실효성도 낮았으며 일자리의 대량 창출에 한계를 드러냈기 때문이다. 이러한 한계를 극복하기 위해 중앙정부는 지원자 역할에만 집중하고, 각 지역별로 지역특색에 맞춰 스스로 원하는 공공서비스를 직접 다품종소량생산 하는 정책공동체를 통한 정책운용이 선용된 것이다(김원종, 2008: 3; 최영출, 2011: 63). 정책공동체는 특정 정책에 관계된 개인과 이해관계 집단들로 구성되며, 설득(persuasion)에 의해 관리되는 네트워크거버넌스(network governance)의 기초 요소이다(류지성, 2007: 470). 또한 조화(coordination)와 협력(collaboration)을 통한 원활한 정책 형성과 집행의 달성(Scharpf, 1978: 351~365)을 의미하여 다원화 사회(pluralistic society)에 보다 지향되는 정책방법론이다. 정책공동체는 비교적 한정적인 범위의 특정 정책과 유관한 행위자들이 이해관계에 따라 형성한 안정적･계속적 연계 체제로서, 하위정부(sub-government)나 철의 삼각(iron triangle)과 동일한 개념으로 혼용되기 하며(Jordan & Maloney, 1997: 562; 유훈, 2007: 69 재인용), 정책행위자들끼리 지속적인 상관관계를 갖는다는 측면에서 임시적 수준의 이슈네트워크(issue network)와 차별된다(최항순, 2006: 216). 정책공동체는 이해관계에 따라 결속되어 있기 때문에 본질적으로 동질감이나 끈끈한 유대감에 근간하기보다 개별적 관심이 크게 작용하게 되며, 네트워크거버넌스(network governance)를 통해 정책공동체를 연계하여 필요한 자원을 공유･배분하는 과정이 요구된다(류지성, 2007: 470). 셋째, 정책공동체는 다양한 행위자들의 참여로 인해 예측 가능한 수준에서 정책형성과 집행이 이루어지기 때문에 특정 정책 형성 및 집행과정에서의 발생 추정 문제나 쟁점들에 대하여 충분한 인지가 가능하다. 넷째, 정책에 대한 요구나 필요한 자원 등과 직결되는 정부부처가 명확하게 부각되므로 원활한 지원과 업무협조가 가능하고 책임소재 역시 분명하게 파악할 수 있다. 본 연구가 일자리창출정책의 정책집행 체제를 정책공동체로 규정한 이유는 이상의 특성을 종합적으로 제고한 결과이다. 요컨대, 일자리창출정책과 관련된 정책집행체제는 보다 확대된 관료와 조직화된 이익집단, 대학, 전문가 등이 다양하게 참여하고 있고, 중앙과 지방정부의 중심적 역할 수행을 기반으로 지속적인 양상을 보이고 있다. 또한 중앙정부가 기획, 지방정부가 실무, 민간부문이 일자리 제공 등 명확하게 구분되는 역할을 수행하고 있기 때문에 각각 자원을 보유하고 있으며 교환관계를 형성하고 있다. 그 과정에서 정부부문은 우월적 지위를 확보하여 공동체 유지를 위해 구성원 사이의 균형적 권력관계를 유지하고 있으며, 필요시 공동체 구성원에 대한 통제와 의견 전달을 담당하고 있다. 전형적인 정책공동체 형태의 정책과정이 이루어지고 있는 것이다. 즉 일자리창출정책은 중앙정부와 지방정부가 적극적 행보를 나타내고 있는 정책분야이며, 기업이라고 하는 민간부문과 사회 전 부문이 공감대를 가지고 필수적으로 참여해야 하는 전형적인 정책공동체 집행체제를 갖고 있는 것이다. 이러한 지방정부의 일자리창출정책의 시행에 있어 서울시의 노력과 성과는 매우 두드러진다. 서울시의 경우, 일자리 창출의 양과 질을 모두 강화하는 정책 목표 하에, 서울형 공공일자리 확대 및 혁신, 민간일자리 진입프로세스, 새로운 일자리 영역 확대, 좋은 일터 만들기, 일자리 늘리기 기반 조성을 5대 전략 과제로 설정하고, 2013년 일자리창출 목표를 공공일자리 92,554개, 민간일자리 116,526개, 총 209,080개로 책정하여 2012년 대비 각각 11.4%, 13.8%, 12.7% 상향하여 수행하고 있다. 관련 예산은 2012년 3,885억 원에서 8.9% 늘어난 4,231억 원을 편성하고 있으며, 정책대상별로는 청년 12,377개, 557억 원, 여성 37,903개, 540억 원, 노인 48,755개, 564억 원, 장애인 2,215개, 55억 원, 저소득층 25,020개, 669억 원, 일반시민 82,809개, 1,846억 원을 배정하였다. 이러한 서울시 일자리창출정책의 수행은 25개 각 자치구들과 긴밀하게 협조하여 이루어지고 있는데, 일자리창출과 관련하여 설정된 평가지표에 따라 자치구별로 성과를 평가하여 매년 등급을 부여하고 인센티브를 제공하고 있다. 2013년의 경우, 서울시청 경제･일자리 및 정보소통 게시판 공시에 따르면 서울시 25개 자치구에 대한 일자리 창출 성과 평가는 사회적 경제기업 발굴육성, 취업상담 및 알선, 공공일자리, 창업지원, 취약근로자 권익향상 등의 실적을 바탕으로 구로･도봉･영등포･은평구 S등급, 강북･동작･서대문･성북구 A등급, 동대문･중구 노력등급을 부여하고 각각 1억 2천만 원, 8천만 원, 5천만 원의 인센티브를 부여하였다. 인센티브 제공을 위한 평가에 있어 자치구의 재정에 대한 고려는 없으며, 이는 재정자립도가 상위 3위인 중구가 노력등급을, 7위인 영등포구가 S등급을, 10위인 동작구가 A등급의 인센티브를 수상한 점에서 확인할 수 있다.