사회보험의 사각지대 문제와 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준 및 근로 능력 판정으로 인한 비수급 빈곤층 발생 실태 doc_id PCY_201501200905570111_21

현 직장에서의 일자리 만족도에 대한 설문 결과, 수급 빈곤층과 비수급 빈곤 층 간의 만족도 차이는 크게 나타나지 않고 있으나, 전반적으로 만족(매우 만족 포함) 비율이 불만족(매우 불만족 포함) 비율보다 높게 나타났다. 비수급 빈곤층 중 4.8%는 매우 만족이라고 응답하여 고단한 삶에 대비되는 긍정적인 측면을 발견할 수 있다. 차별 경험에 대한 설문 결과, 비수급 빈곤층의 경우 100% ‘ 없다’ 로 응답하였고, 수급 빈곤층은 33.3%(3명)가 있다고 응답했으며, 임금 차별(1명), 모욕적 언사(2명) 등의 차별을 경험했다고 답하였다. 사회보험의 경우, 상용직 근로자, 임시직 근로자, 일용직 근로자, 고용주, 자영업자를 대상으로 현 직장에서의 사회보험 가입실태를 확인한 결과 비수급 빈곤층은 국민연금 36.5%, 건강보험 42.9%, 고용보험 23.8%, 산재보험 22.2%로 나타나, 건강보험을 제외하고는 수급 빈곤층보다 높게 나타나고 있다. 하지만, 비수급 빈곤층의 경우 사회보험의 사각지대에 놓여 있는 비율이 일반인보다 상대적으로 높게 나타나고 있다. 통계청 자료에 의하면, 임금근로자의 사회보험 가입률은 2014년 3월 현재 국민연금 68.4%, 건강보험 71.8%, 고용보험 68.6%로 밝혀지고 있다. 본 연구의 주요 관심대상인 비수급 빈곤층의 앞의 나타난 바와 같이 여기에 훨씬 미치지 못하고 있다. 보다 구체적으로 국민연금공단 자료를 활용하여 국민연금을 살펴보면, 우리나라 전체 15～59세 연령 중 잠재적 사각지대에 놓인 비율이 52.1% 로 나타나고 있다. 그러나 여기에는 비경제활동 인구가 포함되어 있으므로 비경제활동 인구 32.4%를 제외하면 19.7%만이 사각지대에 놓여 있다. 그러나 본 조사의 비수급 빈곤층은 조사표 설계상 공적연금 적용 대상자들임에도 불구하고 약 63.5%가 사각지대에 놓인 것으로 추정된다. 사회보험이 1차 사회안전망이라는 점을 감안하면, 1차 안전망에서 미가입 비율이 높을 경우 2차 안전망인 공공부조에 부담이 될 뿐만 아니라, 개인적 차원에서는 노령, 실업, 산재, 건강 등의 사회적 위험에 직면할 경우 대응할 수 없고, 국가적 차원에서는 사회권의 보장을 어렵게 한다. 하지만 2012년 말 현재, 6개월 이상 보험료를 체납하고 있는 약 152만 건강보험 가입세대의 경우는 급여를 제한받기 때문에 의료보장체제에서 벗어나 있다. 또한 행려, 가출, 주민등록 말소 등으로 의료의 실질 사각지대에 놓여있는 계층이 상당수에 이르고 있는 것으로 추정된다. 장기 체납자 152만 세대는 전체 지역가입자 783만 세대 가운데 약 20%를 차지한다. 즉 지역가입자 다섯 세대 가운데 한 세대는 건강 보험료를 6개월 이상 내지 못하고 있는 것이다. 또한 고용보험제도의 제도적 사각지대는 비임금근로자(자영업자, 18시 간 이상 무급가족종사자 696만 명)과 임금근로자 중에서 적용제외자 270만 명 등 966만 명이며, 여기에 실제 사각지대인 미가입자의 경우는 310만 명에 이르고 있어서 모두 합치면 무려 1276만 명에 이르고 있다. 주목해야할 사실은 정규직과 비정규직의 차이가 사회보험의 사각지대를 결정하는 중요한 변수가 된다는 점이다. 한국 사회보험제도의 역사를 살펴보면, 근로자들의 사회적 욕구를 자연스럽 게 반영하여 도입되기보다는 정치적인 이유로 인하여 급조하여 도입된 경우가 대부분이었다. 따라서 사회보험 제도의 적용도 사회보험의 필요성이 더욱 절실한 저소득층을 중심으로 자연스럽게 전 국민으로 확대된 것이 아니라, 보험료 지불능력과 소득파악 정도를 고려하여 상대적으로 소득수준이 높은 계층부터 적용하여 전 국민에게 확대되는 역진적인 성격을 강하게 가지고 있다. 이러한 제도적 유산으로 인하여 현재 사회보험제도의 광범위한 사각지대를 형성하고 있다고 해도 과언이 아니다. 이를 제도별로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 2010년 현재 국민연금의 사각지대는 (1) 적용의 사각지대와 (2) 실제 사각지대로 나누어 볼 수 있는데, 먼저 적용의 사각지대는 비경활인구와 경제활동인구 가운데 실업자로, 18세 이상 59세 이상 인구 중 31.4%인 967만 명에 이르고 있으며, 실제 사각지대는 지역가입자 가운데 납부예외자와 1년 이상 미납자, 임금근로자 가운데 국민연금 비가입자로 취업자 2109만 명의 33.8% 인 713만 명에 이르고 있다. 국민기초생활보장제도는 부양의무자 기준을 두고 있으므로 소득인정액이 최 저생계비 이하일지라도 부양의무자 기준을 만족하지 못하면 수급자가 될 수 없다. 현행 부양의무자 기준은 부양의무자의 범위(직계 1촌 및 그 배우자)와 부양능력으로 구분되기 때문에, 부양의무자 범위에 속하는 친족이 부양능력이 있다고 판정되면 수급자로 선정될 수 없다. 여기에는 다음과 같은 두 가지의 문제점이 있다. 첫째, 부양의무자 범위가 너무 넓은 문제가 있다. 시부모와 며느리(남편 사별), 장인 장모와 사위(부인 사별)도 직계 1촌에 포함되어 있는데, 이러한 관계가 실제적인 부양으로 이어지기에는 현실적으로 어렵다고 할 수 있다. 둘째, 부양능력 판정 기준이 비현실적으로 낮다. 예를 들어서 2014년 현재 부양의무 자 가구가 2인이고, 수급 신청 가구가 1인인 경우, 부양의무자 가구의 소득이 212만원 이상이면 부양능력이 있는 것으로 판정하여 수급신청 가구는 수급자로 선정되지 못하게 된다. 이 결과 비수급 빈곤층의 경우 수급 빈곤층과 인구학적 조건들이 유사하고, 소득이나 재산이 수급 빈곤층과 비슷하거나 열악함에도 불구하고, 기초보장제 도의 혜택을 받지 못하고 있는 현실이다. 국민기초생활보장제도의 수급자가 되기 위해서는 소득재산기준(소득인정액 기준)과 부양의무자 기준을 충족시켜야 하며, 근로 능력이 있는 경우에는 자활사업에 참여하는 조건으로 생계급여를 받을 수 있다. 비수급 빈곤층이 존재하는 이유는 바로 이러한 제도적 특성에 기인하고 있으며, 공공 및 민간 부문 사회복지사를 대상으로 한 FGI에서도 비수급 빈곤층의 유형은 부양의무자, 집이나 차량 등의 재산, 그리고 근로 능력의 판정과 연관된 경우로 크게 분류될 수 있었다. 노인이나 한부모 가구의 경우 부양의무자 기준에 해당되어 비수급이 되는 경우가 많으며, 근로연령층의 경우 근로 능력의 판정과 관련된 이슈가 많이 제기되었다. 첫째, 국민기초생활보장제도의 가장 큰 이슈인 부양의무자 기준은 빈곤층이 공공부조의 수급대성에서 제외되는 가장 큰 이유이다. 특히 노인들의 경우 부양의무자인 자녀들이 있으면 수급 대상에서 현실적으로 제외된다. 문제는 실질적으로 가족관계가 단절되었거나 자녀들이 실제로 부양을 기피하는 상황이 많다는 것이다. 또한 자녀들이 어릴 때 가족이 해체된 경우 노인들이 자녀들에게 부양의무를 수행하라고 요구하거나 부양할 수 없다는 증빙을 요구하기가 정서상 어렵다는 것이다. 둘째, 비수급의 원인 및 유형에 관한 논의이다. 국민기초생활보장제도의 가 장 큰 이슈인 부양의무자 기준은 빈곤층이 공공부조의 수급대상에서 제외되는 가장 큰 이유로 나타났다. 부양의무자가 존재하지만 실질적으로 가족관계가 단절된 경우가 많은 반면 수급자로 선정되었으나 실질적으로 부양받는 경우가 존재하고 있어서 형평성과 상대적 박탈감의 문제가 일선 현장에서 큰 논란이 되고 있었다. 또한 거주하고 있는 주택, 말소되지 않은 자동차 등 보유하고 있는 재산으로 인하여 수급에서 제외되는 경우와 근로 능력이 있다고 판정되었거나 사업자등록증 등 경제활동을 하고 있어서 수급 대상에서 제외되는 경우도 비수급의 주요 원인이었다. 그러나 근로 능력이 있다고 판정된 사례에서도 실질적인 근로 능력이나 의지가 없거나, 경계성 장애, 몸은 아프지만 진단이 나오지 않는 경우가 종종 관찰되어 근로 능력의 판정기준이 객관적이고 타당한지에 대한 의문이 제기되었다.