한국 사회보장제도의 발전 과정에서 나타난 발전주의 유산과 그로 인한 광범위한 복지 사각지대의 문제점 및 한계 doc_id PCY_201501200905570111_3

인간의 권리는 자유권적 기본권과 더불어 사회적 기본권이 보장될 때 완성된다. 즉 자유권과 사회권은 국가와 시민의 관계를 규정하는 중추적인 개념인 데, 사유재산권, 계약의 자유, 언론 출판 집회 결사의 자유와 같은 자유권이 국가의 부당한 간섭으로부터 개인의 자유를 보장하는 데서 출발하였다면, ‘ 인간다운 생활을 할 권리’ 로 표현되는 사회권은 국가로 하여금 시민의 존엄성을 보장할 것으로 적극적으로 요구하고 있다. 따라서 20세기 후반기부터 사회권은 인권을 실현할 수 있는 실질적인 수단을 제공하는 필수불가결의 권리로 정착되어 가고 있다. 하지만 한국에서 사회권 보장에 대한 정부와 국민들의 인식 수준은 매우 낮으며, 노동, 교육, 의료, 생계, 주거 등 주요 사회권 보장을 위한 정부의 정책적 의지와 노력은 크게 부족하고 기복도 심했던 것이 사실이다. 한국은 21세기에도 1960-70년대의 ‘ 발전주의’ 혹은 ‘ 경제성장 지상주의’ 의 유산이 강하게 남아 있는 나라이다. 따라서 빈곤의 원인을 사회구조적 요인에서 찾기보다는 개인의 무능과 나태 혹은 개인적인 운명의 탓으로 돌리는 경향이 아직까지도 매우 강한 편이다. 더욱이 1987년 체제 이전에는 어느 누구도 빈곤을 개인을 넘어서서 사회 구성원의 집합적인 노력으로 해결하여야 하는(혹은 할 수 있는) 사회문제로 인식하지 못하였기 때문에, 가난한 사람들은 정부에 대해서 시민으로서의 권리를 당당히 주장하지 못하였고, 그런 한편으로 개발연대의 미망에서 벗어나지 못했던 정부도 시혜적이고 자선적인 프로그램만을 운영하는 한계를 보여 왔다. 즉 헌법에서 보장한 ‘ 인간다운 생활을 할 권리’는 그야말로 헌법상의 선언에 그쳤을 뿐, 헌법상의 권리가 우리 생활에 실제적인 영향을 미친다고는 어느 누구도 기대하지 않았다. 한편, 한국 복지제도의 광범위한 사각지대는 역사적으로 형성된 한국 정부의 발전주의 유산으로 설명할 수 있다. 1960년대 산업화를 본격적으로 추진한 이후 경제성장의 원동력으로 기능하였던 한국 정부는 사회복지 영역에서 최소한도의 국가지원 정책을 유지하였으며, 복지제도를 도입하더라도 경제성장을 위한 시녀적(handmaiden) 역할과 기능에 지나지 않았다. 따라서 한국 복지국가의 발전경로는 첫째, 정부재정이 필요한 공공부조제도나 사회복지 서비스 보다는 사회보험제도 중심으로 발전하게 되었다. 더욱이 사회보험의 발전경로도 가입자의 보험료 지불능력과 정부의 소득파악 수준을 고려하여 상대적으로 경제적 여유가 있는 직장 근로자 중심으로 발전하고, 오히려 사회보험의 필요성이 더 큰 저소득 계층은 소외되는 결과를 초래하게 되었다. 둘째, 복지의 생산과 전달의 과정에서 정부의 직접적인 지원이나 공급보다는 민간영역을 통한 간접지원의 형태를 가진다. 특히 사회복지 서비스의 경우, 압도적 다수의 전달체계가 민간에 의해서 조직되다보니까 정부는 재정 지원 이외에 본래적 기능을 기대하기 힘들게 되었다. 우리나라는 1960년대 이후 고도 경제성장의 결과로 1965년 40.9%에 이르던 빈곤율이 1976년에는 14.8%로 감소하고, 1980년에는 다시 9.8%로 감소하였다. 이어 1980년대에는 경제 사회적인 혼란이 있었지만 1990년의 빈곤율은 8.3%로 추정되고 있으며, 1990년대 중반의 빈곤 관련 지표들은 자료상의 한계는 있지만 적어도 외형적인 수치로는 선진국과 비슷하거나 낮은 수준을 유지하고 있음을 알 수 있다. 이러한 실증적인 자료에서 적어도 1990년 이전에는 경제성장이 빈곤 감소에 긍정적인 영향을 끼치는 낙수효과(trickle down effect)를 확인할 수 있다. 하지만 1997년 말에 시작된 IMF 경제위기는 빈곤인구를 양산하고 각종 사회병리현상과 사회양극화를 초래하여, 빈곤율, 빈곤 갭, 센 지수 등 빈곤 관련 지표들은 1999년에 가장 악화된 수준에 도달한 후 이후 약간씩 개선되다가, 2003년 카드대란 이후에 다시 악화되었다. 이어 2004년 이후 약간씩 개선되다가 최근 정체 현상을 보이고 있다. 한국 사회보장제도의 성격을 설명하는데 빠지지 않고 등장하는 것이 광범위 한 사각지대의 존재이다. 특히 전통적으로 한국 정부는 사회복지 분야에 대해서는 최소 국가 개입, 특히 최소 재정지원의 원칙을 가지고 있었기 때문에, 사회복지 제도를 도입하였다 하여도 그 제도의 사각지대가 광범위하게 존재하는 것은 필연적인 결과라고 할 수 있다. 하지만 광범위한 사각지대의 존재는 “ 사회보장제도의 기반을 침식시킬 뿐만 아니라, 복지제도가 불평등을 재생산시키는 새로운 기제로 작동하게 될 위험성” 마저 있다. 다시 말해서 정부가 예산과 행정력을 동원해서 어떤 제도를 도입하고 운영하더라도 그 제도에 사각지대가 광범위하게 존재하면 제도의 기반이 취약해지면서 정당성이 위협을 받게 되고, 특히 대상 인구 중에서 사각지대가 주로 저소득층으로 이루어진다면, 오히려 반복지(diswelfare)가 심화되는 역효과가 난다는 것이다. 예를 들자면, 정부가 막대한 예산을 동원하여 의욕적으로 무상보육을 시행하였으나, 압도적 다수의 보육기관이 민간이기 때문에 이들의 이익추구를 넘어서서 공공적인 기능을 정립하는 데 어려움을 겪고 있다. 셋째는 가족에 대한 과도한 의존이라고 할 수 있다. 대표적으로 국민기초생활보장 제도의 부양의무 규정이라고 할 수 있는데, 공공부조제도를 운영하는 대부분의 OECD 회원국에서 부양의무 규정이 없으며, 있다 하더라도 독일의 경우처럼 매우 관대하게 운영하고 있다. 이러한 점에서, 한국 사회보장체계의 특징적인 성격 중의 하나가 광범위한 사각지대의 존재라고 할 수 있다. 이러한 사각지대의 문제는 심각한 사회문제를 야기한다. 2014년 초 가난하지만 주위 사람들에게 폐를 끼치지 않고 성실하게 살아왔던 세 모녀가 생활고로 인하여 스스로 목숨을 끊는 참담한 일이 벌어졌다. 이러한 일이 벌어지자, 현 정부는 세 모녀가 복지급여를 신청만 했더라면 다양한 혜택을 받았을 것이라고 주장하고 있는데, 이는 한국 사회보장 제도의 현실과 동떨어진 것이다. 단정적으로 말해서, 한국에서 세 모녀가 받을 수 있는 복지급여는 없다고 해도 과언이 아니다. 우선 퇴근길에 넘어졌다고 해서 산재보험의 휴업급여를 받을 수 없다. 왜냐하면 한국의 산재보험에서는 통근재해를 인정하지 않기 때문이다. 그렇다고 고용보험의 구직급여를 받을 수도 없다. 구직급여는 구직의 의사와 능력이 있어야 지급되는데, 퇴근길 상해로 구직 능력이 안되기 때문이다. 그렇다면, 국민기초생활보장제도에 신청하면 보호를 받을 수 있지 않을까? 하지만 세 모녀가 기초생활보장 수급자로 선정되기는 어려웠을 것이다. 우선 당장에 소득이 거의 없다하더라도, 세 모녀가 근로 가능 계층에 속하기 때문에 1인당 약 60만 원의 추정소득이 부과될 가능성이 매우 높기 때문이다. 그러면 정말 최후에는 긴급복지지원을 받을 수 없는가? 안타깝게도 긴급복지지원제도 는 주 소득자의 사망이나 가출 혹은 화재 등으로 완전히 소득활동 능력을 상실한 가구에게 지급되는 것이지, 퇴근길에 다쳐서 일을 쉬고 있는 사람에게 지급되지 않는다.