학교 자율화 정책에 따른 학교장의 역할과 책무성 강화 및 교장공모제가 학교 교육 성과에 미치는 영향에 관한 고찰 doc_id PCY_201501280925464081_1

학교 내외의 환경 변화와 요구에 대응하기 위하여 학교장을 비롯한 학교 성원들은 학교의 변화와 혁신에 많은 관심을 가지게 되었다. 학교 현장에서는 정부의 학교자율화 정책에 따라 학교단위의 책임경영제가 강조되면서 학교장의 역량 강화, 학교조직 내부에서의 권한의 위임, 거버넌스적 운영체제 도입 등을 통하여 학교조직의 효과성을 높이기 위해 노력하고 있다. 그 동안 정부는 학교자율화 정책의 추진과 함께 학교의 책무성을 강화하기 위하여 교장 경영평가, 학교평가, 교원능력개발평가, 교원성과급제 등 각종 평가기제를 도입 추진하여 왔으나, 이러한 정책들은 학교 스스로 적극적인 변화 발전 노력을 유도하는 데 일정한 한계를 나타내고 있는 것으로 평가되고 있다. 학교의 자율성 확대와 이에 따른 교육의 책무성 확보는 우리 교육이 직면하고 있는 기회인 동시에 도전이 되고 있다. ‘교사가 중요하다(Teacher matters)’는 것은 오랜 믿음이며, ‘학교장이 중요하다(Principal matters)’는 인식 또한 최근 강하게 부상하고 있다. 교실 수업과 학생 지도의 주체는 교사이지만, 학교교육과 경영을 이끌어가는 책임자는 학교장이며, 소속 학교의 교사들로 하여금 교실 수업의 개선을 지원하고 협력을 통해 학교 변화를 이끌어 내는 것 또한 학교장이 중요한 역할을 할 수 있기 때문이다. 지난 정부의 초 중등학교 분야 교육정책 중에서 가장 대표적인 정책은 ‘학교 자율화’ 정책이었다. 학교 자율화 정책은 실질적인 지방교육자치를 의미하는 동시에 2000년을 전후하여 세계적인 교육개혁의 주요 흐름인 ‘단위학교 자율경영(school-based management, SBM)’과 기본적으로 맥을 같이 하였다. 2008년 학교 자율화 방향의 발표에 이어 2009년에는 주로 교육과정 자율화와 관련된 정책들이 추진되었고, 2010년에는 단위학교 자율역량을 강화하는 각종 대책들을 발표하였는데, 여기에서 가장 중요한 핵심은 ‘학교장의 권한과 책임’이었다. 공공행정분야에서 자주 거론되었던 책무성은 학교교육 개혁을 위한 핵심적 논리로서 작용하고 있다. 5.31 교육 개혁 방안에서 교육공급자 중심의 교육활동을 수요자 중심으로 전환하며, 자율성과 책무성에 바탕을 둔 교육을 강조한 이래로 학교평가, 학업성취도 평가 및 교육 관련기관의 정보공개에 관한 특례법 등 책무성 강화를 위한 교육정책이 지속적으로 추진되고 있다. 특히 현재의 교육책무성은 책무성 유형 중에서도 가시적인 결과를 통해 보상과 처벌을 가하는 성과기반의 책무성의 전형으로서 학업성취도 평가 전수조사 시행과 함께 학교교육의 가시적인 성과를 통해 책무이행 결과를 파악하고 있다. 특히, 성과기반 책무성은 학업성취도 평가 전수조사와 함께 그 입지가 더욱 공고화 되고 있다고 할 수 있다. 그런데, 교육정책의 추진체로 작용하고 있는 교육책무성의 영향에 있어서 우려의 목소리가 있다. 현재의 교육책무성은 교육 및 학교와 교사문화에 부적합하다는 것이다. 내적 책무성은 책무의 준거를 누가 설정하든 책무의 이행에 대하여 확인하는 주체가 이행자자신이라는 점에서 외적책무성과 차이가 있다. 교육책무성의 실질적 구현에 있어 Elmore(2004)는 내적 책무성과 외적책무성이 조화를 이루되 내적책무성이 외적책무성에 선행해야한다는 입장이다. 한편 학자들의 논의와 달리, 내적책무성 및 외적책무성이 학교 교육에 미치는 영향력에 대한 실증적인 검증은 희소하다. 따라서, 정책적 논리의 핵심적 기저로 작용하고 있으며, 또 이는 성과기반 책무성에 치우쳐 나타나서 이에 대한 우려로 내적책무성에 대한 요구가 대두되고 있다는 점에서 논쟁에서 그치는 것에서 나아가 외적책무성 및 내적책무성이 학교교육에 미치는 영향력에 대한 실증적인 연구는 긴요하다 할 수 있다. 우리나라에서 교장은 교육목표 설정, 교육과정 편성, 교원 근무평정, 학교재정 운영 등 학교 교육 활동과 관련된 거의 모든 의사결정의 권한을 가진다. 따라서, 누가 교장이 되느냐는 학생들의 학업성취도를 비롯한 학교 교육활동의 성패를 결정하는 핵심 요인이다. 현행 교장 임용 방식은 크게 ‘승진’과 ‘공모’의 두 가지 방식으로 구분된다. 연공서열과 근무평정에 기반한 전통적인 승진 방식과 달리, 교장공모제는 유능한 인재를 교장으로 유인하기 위해 일정 자격 요건을 갖춘 자를 대상으로 공모를 통해 임용하는 방식이다. 교장공모제는 능력 있는 교장을 공모를 통해 임용하여 승진 위주의 교직문화를 수업 중심으로 개선하여 학교 교육에 대한 책무성과 학교 운영의 투명성을 제고하기 위해 2007년부터 시행되고 있다. 교장공모제의 유형은 자격 기준에 따라 크게 내부형(15년 이상의 경력 교원)과 초빙형(교장 자격증 소지자), 개방형으로 구분되며, 2012년 3월 기준 전국 공립학교의 19%에 해당하는 1,822개교에서 교장공모제를 실시하고 있다. 한편, 공모 교장과 학교에는 교사 초빙, 교육과정 편성 등 일반학교에 비해 상대적으로 많은 학교 운영의 자율권이 주어진다. 그 동안의 교장공모제 운영 성과에 대해서는 긍정적 평가와 부정적 평가가 상존하고 있다. 즉, 공모 교장이 승진 교장에 비해 학생 및 학부모의 학교교육 만족도를 높이고 민주적 학교 운영을 통해 긍정적인 학교 변화를 유도했다는 평가가 있는가 하면, 교장공모제가 교장의 정년 연장 수단으로 활용되거나 공모 교장의 리더십 및 전문성이 부족하다는 등의 문제점이 제기되기도 하였다. 나아가, 일부에서는 교장공모제를 축소하거나 폐지하자는 주장까지도 제기되었다. 그러나, 교장공모제를 둘러싼 상반된 평가와 주장은 실증적 증거에 기반하기보다는 학부모 및 교원을 대상으로 한 일회적 의견 조사 결과를 토대로 한 것이 대부분이다. 따라서, 교장공모제 운영성과에 대한 보다 객관적이고 신뢰로운 분석과 평가가 필요하다. 특히, 교장공모제에 대한 실증적 분석을 통해 학교교육의 핵심 성과지표인 학업성취도와 교장공모제와의 관련성에 대한 증거가 제시될 필요가 있다. 첫째, 교장공모학교 학업성취수준의 비율의 변화는 현재 학교에서의 교장 재임 기간이 3년 정도 지나면서 두드러지게 나타났다. 즉, 2011년과 비교하여 2012년에는 교장공모학교와 일반학교의 학업성취 수준의 비율변화는 거의 차이가 없었다. 반면, 2011년과 비교하여 2013년에는 교장공모학교의 기초학력미달 학생비율은 감소하고, 보통이상 학생비율과 우수 학력 학생비율이 증가하는 긍정적 변화가 나타났다. 이러한 결과는 본 연구에서 가정했던 학업성취도와 교장의 임용 유형 및 교장 경력과의 관련성을 일정 정도 지지한다고 볼 수 있다. 둘째, 교장공모학교의 전반적 학력수준이 일반학교에 비해 보다 향상된 것으로 나타났다. 2011년부터 2013년 2년 동안의 기초학력미달 학생비율 변화를 보면, 일반학교는 1.09% 증가한 반면, 교장공모학교는 2.3% 정도 감소하였다.