규제개혁의 역사적 추진 배경과 체계, 평가 지표 및 실증적 분석 방법론에 관한 고찰 doc_id PCY_201501280958086291_3

김대중 정부 시절 규제정비 지침 및 종합계획에서는 현재 상황을 21세기 신지식, 신기술에 기반을 둔 새로운 산업사회가 도래할 것이며, 기업 진입과 퇴출이 빈번해 지고, 경쟁도 더욱 치열해 질 것이라고 판단하였다. 하지만 당시 김대중 정부 출범직전 IMF의 요구를 수용해야 하는 상황이었으며 많은 부분이 경제의 구제개혁과 관련되어 있었기 때문에 구조적으로 강력한 규제개혁이 필요한 시점이었다. IMF가 자본시장의 개방과 기업지배구조를 개선 및 시장규율에 의한 경제구조 개혁 등을 요구하였으며, 출범초기부터 대대적인 규제개혁 작업에 착수하였다. 이때의 규제개혁의 방향으로 제시된 ‘기업하기 좋은 나라, 생활하기 편한 나라’는 당시의 국가경제 측면에서는 타당한 측면의 목표설정이라고 판단된다. 연차별로 살펴보면 2000년에는 전술한 것과 같은 추진체계를 가지고 있었으나, 상시점검단을 설치하고 규제개혁 작업단을 설치하겠다는 추진의지를 보였다. 이는 기존규제에 대한 상시점검을 통해 규제개혁을 달성하겠다는 명확한 의지로 볼 수 있으며, 2001년에는 경제단체와 시민단체, 주한 외국인기업인 단체 등이 규제개혁과 정비에 참여하기도 하였다. 규제개혁작업단에는 공정거래위원회, 행정자치부, 산업자원부가 포함되어 있었으며, 지방자치단체의 규제개혁을 지원하기 위한 조직도 구성되었다. 2002년에는 국민고충처리위원회에서 행정규제에 대한 개선을 목표로 업무를 수행하였으며, 시장 활성화를 위해 기업을 대상으로 하는 규제개혁을 추진하겠다는 의지를 천명하기도 하였다. 대부분 규제개혁과 관련된 추진체계이며, 이 과정에서 규제정비는 기존규제에 대한 정비와 발굴이라는 측면에서 의미를 가진다. 이러한 측면에서 규제개혁위원회는 책임성과 전문성, 그리고 부처 및 유관기관, 지방자치단체를 포괄하는 조정과 협력기관으로서 역할을 수행했음을 확인할 수 있다. 더불어 추진절차에서 국내외 기업의 참여를 통해 참여성을 확보했다는 점과, 상시점검단을 통해 일종의 모니터링 시스템을 구축했다는 점에서 김대중 정부의 규제정비를 평가할 수 있다. 또한 제2항에서는 “(규제개혁)위원회는 제1항의 규정에 의한 정비의견의 원활한 접수를 위하여 필요한 경우에는 각급 행정기관･공공단체･민간단체 등을 활용할 수 있다”고 규정하고 있다. 행정규제기본법은 제18조에서 제17조에 따라 제출된 의견을 위원회에서 심사할 필요가 있다고 인정한 경우와 그 밖에 규제개혁위원회가 이해관계인･전문가 등의 의견을 수렴한 결과 특정한 기존규제에 대한 심사가 필요하다고 인정한 경우 규제개혁위원회는 기존규제의 정비에 관하여 심사할 수 있다고 규정하고 있다. 행정규제기본법 제22조에 의거하여 규제개혁위원회는 기존규제가 정비된 경우 정부의 조직과 예산을 관장하는 관계 중앙행정기관의 장에게 이를 통보하여야 하며, 통보를 받은 관계 중앙행정기관의 장은 기존규제의 정비에 따른 정부의 조직 또는 예산의 합리화 방안을 마련하여야 한다. 정부업무평가기본법에는 앞서 언급한 규제정책에 대한 평가가 가능한 조항들을 발견할 수 있다. 정부업무평가는 중앙부처의 정책에 대한 평가를 통하여 국정운영의 효과성과 책임성을 강화하기 위한 제도로 볼 수 있다. 매년 정부업무평가위원회가 중앙정부, 자치단체, 공공기관 등을 대상으로 정부업무 평가를 수행하고 있으며, 평가 유형에 따라 자체평가와 특정평가로 구분된다. 자체평가는 정책 집행기관 스스로 성과관리시행계획서의 관리과제의 집행결과에 대해 평가하기 때문에 정부업무평가위원회의 평가결과에 대한 확인･점검이 필요하고, 평가결과에 문제가 있을 경우 재평가를 실시할 수 있다. 특정평가는 중앙정부를 대상으로 국정의 통합적 관리를 위해 기관별 핵심과제의 추진성과와 종합적 정책관리 역량을 평가한다. 2013년의 경우 특정평가의 평가부문은 핵심과제, 일자리창출과제, 녹색성장 등 정책과제 분야와 정책관리 역량, 규제개혁, 정책홍보, 그리고 정책 및 민원 만족도로 구분되어 있는데, 평가대상은 정책상황 변화에 맞게 조금씩 조정되기도 한다. 이상의 평가지표에 따라 정부업무평가위원회에서 평가대상 기관의 규제개혁 추진 실적을 평가한 결과를 살펴보면 다음과 같다. 우선 평가결과에 대한 총평으로 “각 부처가 총 928개 규제개혁과제를 개선하여 투자 활성화 및 일자리 창출, 서민생활 안정, 공장사회구현 등에 기여한 결과 규제로 인한 국민의 부담을 경감하고, 규제부담에 대한 형평성을 제고하였으며, 불합리한 규제의 형성을 억제하고 규제의 품질을 제고하는 등의 성과를 냈다”고 평가하고 있으며 규제개혁위원회는 총 954건의 신설･강화규제를 심사하여 중요규제 173건 중 87건을 개선 또는 철회 권고하였다고 한다. 규제개혁 과제는 ‘규제개혁과제 발굴･정비’ 분야, ‘신설･강화규제 심사’ 분야, ‘중점과제 정비’ 분야, ‘규제개혁만족도’ 분야 등 네 개 분야로 분류되어 평가가 진행되었다. 그러나 이하의 정책성과에 대한 평가결과가 보여주듯이 평가는 단순히 부처가 제시한 자료를 보고 인용하는 수준에 그치고 있으며 각 부처가 제시한 개선과제 총 건수와 평가기간 내에 실제 개선한 과제 건수 등을 참조하여 상기한 4개 분야의 규제개혁 추진실적을 주관적으로 평가하고 있다. 사공영호 외(2000: 49-50)는 구체적인 지표들을 설명하면서 첫째, 효과성은 기존의 규제개혁에 대한 평가연구에서도 가장 중요한 평가의 기준으로 적용되어 왔다는 점에서 정부가 규제개혁을 추진하면서 의도했던 목표들을 얼마나 달성했는가를 평가해보기 위한 기준으로 설명하였다. 둘째, 고객만족도 기준이 규제개혁의 성과평가에서 중요한 기준이 되는 것은 규제가 곧바로 기업의 비용요인으로 작용한다는 점을 감안하여 국민들이 행정관청으로부터 자신이 원하는 인허가를 받기가 과거보다 얼마나 수월해졌는가에 관한 기준으로 제시하였다. 셋째, 규제개혁의 방향과 내용이 권력 및 압력의 영향에 의해 바뀌거나 좌절되지 않았는지를 검토하기 위한 기준으로 설명하였다. 마지막으로 규제 신설의 억제정도는 규제의 신설･강화를 억제하기 위하여 도입된 규제영향분석제도, 사전심사제도, 일몰제도 등이 얼마나 내실있게 운영되고 있는지 평가하기 위한 기준을 제시하였다. 그러나 규제의 질에 대한 지표는 명확한 우선사항들을 고려하여 개발되어야 하는데, OECD 표본 국가들의 사례를 바탕으로 한 연구들은 규제지표의 발전 양상이 제한적이고 편향적이며, 지표의 생성 및 사용을 위해 정보를 체계적으로 수집하지 않았다는 점이 문제로 꼽힌다. 이와는 다르게 규제 관리 시스템과 관련하여 규제 시스템과 감독의 성격에 관한 ‘예-아니요’식 자체평가 설문정보는 1998년, 2005년, 2008년에 걸쳐 수집되었으며, 국가 간 비교 연구를 수행하거나 특정 국가군에 관한 전개 양상을 살펴보는데 유용하다. 그러나 동향 비교 및 파악은 관리 및 의사결정과는 별개이며, 규제 시스템과 도구들을 관리하기 위해서는 정부의 다른 종류 지표가 필요하다. 즉, 규제관리 지표는 도구들이 현장에서 어떻게 배치되는지와 감독 구조가 어떤 역할을 수행하는지에 관한 정보를 제공할 수 있다. 실증 연구에서 규제와 경제적 효과간의 인과 관계를 예측하기 위해 경제 이론들이 주로 활용된다. 인과관계 분석은 제공된 적절한 경제 데이터를 활용하여 경제 이론에서 도출된 관계들에 대한 실증적 검증을 통해 이루어진다. 이론상 효과는 금전적 가치를 통해 정량화되며, 금전적 가치는 경제적 효과에 대한 단일한 측정을 제공하기 위하여 상이한 영향들이 하나로 통합되어 더해지도록 해준다. 그러나 실제로는 모든 경제적 효과를 금전적 가치로 환산하기 어려워 질적 평가가 사용될 수도 있다. 적절한 분석의 적용을 통하여, 특정한 규제적 개입으로 인한 경제적 성과를 얻는 것이 가능하다. 실증적 연구에서 특정 정책의 개입으로 인한 효과는 개입이 없었을 경우 발생했을 결과와 비교된다. 그러나 반대 효과가 알려져 있지 않은 것이 당연하다. 반대 결과는 경제 성장의 과거 추이 등을 통해 추산하는데 현실을 제대로 반영하지 못할 수도 있는 위험을 내재한다. 대안적 방법으로는 무작위통제테스트(randomized control testing: RCT)가 있다. 보통 자연 과학이나 의약 연구에 활용되는 방식으로, 무작위로 통제하는 테스트나 실험을 통해 인위적 조치가 가해진 집단과 그렇지 않은 집단을 비교한다. 모형은 각 단계에서의 영향을 평가하며, 평가를 통해 프로그램 담당자와 정책결정자에게 환류(feedback)를 제공할 수 있다. 이러한 논리모형의 구조는 다음과 같다. 첫째, 사회적 목표(social goals)는 공공 정책 프로그램을 수립할 수 있는 전략(public policy strategy)을 제공하며, 공공 프로그램은 의도하는 임무를 수행하기 위해 설계(creation of program & mission specification)된다. 둘째, 프로그램의 구조(structure)와 작동기제(operational mechanism)는 미션을 수행하기 위한 투입된 자원의 활용방법과 산출물의 내용을 결정한다. 둘째, 평가를 통한 발견된 내용들은 프로그램 담당자와 정책결정자에게 전달되어 프로그램의 구조와 운영을 개선시킬 수 있도록 중요한 환류단계를 거쳐야 한다. 셋째, 평가는 ‘투입➝산출(단기)➝결과(중기)➝영향(장기)’으로 바뀌는 모든 과정에서 이루어지며, 이를 통해 임무를 달성하기 위한 프로그램의 집행 방법을 결정할 수 있게 된다.