국가 및 조직 역량에 대한 개념적 논의와 민간 및 공공부문의 다양한 조직역량평가 모델 및 국외 사례 분석 doc_id PCY_201501280959555091_2

조대연･김재현(2007)은 국가역량이 지식인과 정책가의 입을 통해 암묵적인 이해 수준에서 사용되었다고 하나 국가역량에 대한 논의는 학문 공동체 및 정책 실무영역에서 심도있게 이루어져 왔다고 볼 수 있다. 국가역량에 대한 개념적 논의는 한편으로는 정치학에서 이루어진 신제도주의 국가론에서, 또 한편으로는 저개발국이나 개발도상국을 지원하는 국제기구의 역량구축(capacity building)사업 추진과정에서 이루어졌다. 신제도주의 국가론에 포함되는 연구는 프랑스와 미국의 국가 역량 차이를 분석한 카젠스타인, 국가역량을 사회적 압력에의 저항 능력, 사적 행위자의 행태 변화 능력, 사회구조 변화 능력으로 규정한 크래스너(Krasner 1978), 정부의 조직적 정향, 절차적 일상성, 정부 엘리트 등으로 국가 역량을 정의한 스코로넥(Skowronek 1982), 사회침투능력, 사회관계 조정 능력, 자원추출능력, 자원사용 및 전유 능력 등으로 정의한 미그달(Migdal 1988), 갈등관리능력, 자원분배능력, 혁신능력 등 10가지로 규정한 위버와 로크만(Weaver & Rockman 1993) 등이 있다. 신공공관리 개혁에 따라 결과중심의 성과관리가 확산되면서 정책성과나 조직효과성에 대한 관심이 지속되고 있다. 성과에 대한 관심은 성과에 영향을 미치는 것으로 간주되는 조직역량 또는 동인 등에 대한 관심으로 확대되고 있다. 미국의 정부성과평가(GPP), 영국의 역량평가(CR), 캐나다의 관리책임성프레임워크(MAF), 유럽연합의 공통평가프레임워크(CAF) 등은 조직의 역량을 진단하고 평가할 수 있는 제도로 운영되어 왔으며, 연방기관뿐만 아니라 주정부, 지방자치단체, 공공기관 등 광범위하게 적용되고 있다. 특히 미국의 GPRA와 PART, 영국의 PSA, 캐나다의 RPP와 DPR 등 부처가 추진하는 주요 정책에 대한 평가 및 성과관리 제도가 별도로 운영되고 있음에도 부처의 조직역량에 대한 평가제도가 운영되고 있다는 점은 주목할 만한 대목이다. 공공부문에서 이루어지고 있는 조직역량평가의 사례는 미국의 주정부 및 연방정부를 대상으로 평가가 이루어진 정부성과프로젝트(Government Performance Project, GPP), 영국의 중앙부처를 대상으로 평가가 시행된 역량평가(Capability Review, CR), 캐나다의 연방기관 및 공공기관을 대상으로 이루어진 관리책임성평가(Management Accountability Framework, MAF), 유럽연합 국가들의 공공부분에 적용된 공통평가틀(Common Assessment Framework, CAF) 등이 있다. 이러한 사례들에 대해 제도 개요 및 주요 평가모델, 특히 조직역량평가와 관련된 평가지표들을 중심으로 살펴보도록 한다. 역량평가와 관련된 국외사례를 보면 캐나다의 MAF나 영국의 CR과 같이 중앙부처를 대상으로 시행되는 평가제도가 있는가하면, 유럽의 품질관리상모형(EFQM)이나 볼드리지우수상모형처럼 민간부문에서 이루어지는 사례들도 있다. 공공부문의 성과관리제도가 신공공관리(NPM) 개혁을 통해 발전되어 왔고 이 과정에서 민간부문의 성과관리 우수사례들이 벤치마킹되었다는 점에서 각 사례들 간의 연계성이 포착된다. 민간부문에서 이루어진 조직성과 모형이 공공부문의 조직성과 모형에 영향을 미치고 있음은 자명한 것으로 나타나는데, 모형간의 연계성에 대해 탈보트는 제시하고 있다. 맥킨지의 7S와 볼드리지 모형이 스파이어공공부문우수상(Speyer Awards), 공통평가틀(CAF)에 영향을 미쳤고 볼드리지의 영향을 받은 EFQM이 PSEM을 거쳐 캐나다의 MAF에 영향을 미치는 것으로 분석되고 있다. 1987년 미국에서 만들어진 볼드리지우수상 모형은 성공적인 기업 사례를 벤치마킹하여 다른 기업들에 적용하기 위한 목적으로 활용되었다. 당시 1980년대 후반 미국은 일본에 대한 경쟁력을 상실하며 세계 시장에서 지위를 잃어가던 중 위기를 벗어나기 위하여 도입한 범국가적 품질 진흥 정책의 하나로 말콤 볼드리지 국가품질상(Malcolm Baldrige National Quality Award)을 도입하였다. 기존의 조직진단 모델은 조직의 성과에 대한 평가에 초점을 두고 있는데 반해 볼드리지 모형은 조직체제의 역량 강화에 초점을 두고 있으며, 미국 연방 및 주, 지방정부의 조직진단 및 평가모델로 널리 활용되고 있다. 특히, TQM을 도입하여 조직의 역량을 강화시키기 위해 고려해야 할 요소들을 제시함으로써 조직체계를 변환시키려는 목적을 갖는다. 이는 품질경영의 원칙을 확립했을 뿐 아니라 각 기업에 경영의 새로운 패러다임으로의 전환 과정을 평가하기 위한 포괄적인 틀로서 고객만족 및 종업원의 참여 증진 등 보편적으로 인식되어 있는 목표를 제공한다. 볼드리지우수상 모형은 리더십, 전략기획, 정보분석, 인적자원 개발과 관리, 업무 과정경영, 성과결과, 고객중시 등 7가지 평가기준을 제시하고, 각 평가기준에 대한 세부적 지침을 제공하고 있다. 특히 볼드리지 모델은 조직전체의 체제를 개선하여 조직의 혁신을 유도하고, 조직체제 전반의 역량 증대에 초점을 두고 있다. 즉, 조직을 평가함으로써 과거의 업무성과를 측정하는데 그치는 것이 아니라 변화하는 상황에 적응할 수 있는 미래지향적인 체제변화를 유도하고 조직체제능력을 향상시키기 위한 목적을 가지고 있다. 볼드리지 평가기준의 범주와 항목은 평가를 담당하는 미국 국립표준기술원(National Institute of Standards and Technology: NIST)에서 2년에 한 번씩 발표한다. 2013년-2014년 발표된 볼드리지 성과 우수 평가기준이다. 유럽행정연구원(EIPA)은 80년대 후반부터 성행한 총체적 품질 관리(TQM)와 유럽품질관리상모델(EFQM) 원리에 기초하여 공공부문에 특화된 성과관리 수단으로서 공통평가틀(Common Assessment Framework: CAF)을 개발하였다. CAF가 처음 소개된 2000년 이후 유럽의 약 2,000여개 공공조직이 CAF를 자체평가 틀로 활용하고 있다. 특히, 공공조직의 성과 향상을 위한 품질관리기법으로 간편하게 사용할 수 있어 공공조직의 규모와 분야에 상관없이 중앙정부, 지방정부 뿐 아니라, 경찰, 사법, 복지, 교육 등 다양한 공공조직에 의해 폭넓게 사용되었다. 2013년 10월 기준으로 CAF에 등록자 현황으로 총 48개국의 2,829개의 기관이 CAF를 사용하고 있다.