산림의 탄소 저장 및 전용에 따른 배출 영향과 이를 관리하기 위한 미국의 토지이용 규제 및 다양한 탄소배출권 거래제도의 운영 현황 doc_id PCY_201501290907546771_11

산림은 농경지나 개발지보다 더 많은 탄소를 저장하고 있다. 미국의 산림에는 해마다 1억 9천만 톤의 탄소가 추가적으로 식생 및 토양에 흡수되어, 토지에서 흡수하는 총 탄소량의 84%를 차지하고 있다. 반면 개발지에서는 12%만이 흡수되고 있다(US EPA 2007b). 산림에서 수확된 바이오매스를 에너지로 이용하면 온실가스 배출을 추가 감축할 수 있다(제4장 참조). 개발지에서는 산림보다 더 많은 화석연료가 소비되므로 탄소배출량도 더 높다. 산림생장에 따른 미래 산림의 탄소흡수량은 이용 가능한 산지면적에 따라 그 양이 좌우된다. 또한 산지전용이 이루어지면 입목 생장과 시업기술 향상에 따른 잠재적 순 흡수량 증가까지도 기대할 수 없게 된다. 산지전용과 토지개발은 토양에 축적된 탄소를 배출시킨다. 예를 들어 경작활동은 토양 탄소의 20~30%를 배출시킨다. Malhi and Grace(2000)는 미국 북동부 1억 1,700만에이커의 토지에 약 30억 톤의 탄소가 저장되어 있으며, 이 중 62%는 산림에 저장되어 있다고 추정하였다. 만일 이 지역 산림이 모두 농경지로 개발된다면, 토양에서만 약 4 억~6억만 톤의 탄소가 배출될 것으로 예측되었다(Sampson and Kamp 2007). 산림을 다른 용도로 전용하면 산림에 저장된 온실가스가 대기 중으로 배출된다. 매년 전 세계적으로 산지전용으로 인한 배출되는 탄소량은 1,360억 톤으로 추정되는데, 이는 1850~1998년간 총배출량의 33%에 달하며, 에너지 생산을 제외하면 인위적 배출원 가운데 규모가 큰 배출원이다(Watson et al. 2000). 특히 열대림의 산지전용으로 인해 매년 26억 톤의 탄소가 배출되고 있다(Malhi and Grace 2000). 최근 미국의 산림전용 추세는 세계적 흐름과 다소 상이한 양상을 보이고 있다. 농경지가 감소하는 반면 산지와 개발지가 증가하고 있다. 개발지 및 도심지는 1982~2003년까지 7,300만 에이커에서 1억 800만 에이커로 대폭 증가한 반면, 비연방(nonfederal) 산지는 4억 200만 에이커에서 4억 600만 에이커로 미미하게나마 증가하였다(NRCS 2007). 휴경지에 산림을 조성하면 산지 개발로 인한 손실량을 상쇄할 수 있지만, 신규조림의 기회는 점차 감소할 것이다. 미국에서는 토지이용 계획 및 관련 법규를 통해 소규모 및 대규모 개발과 산지전용을 제한하고 있다. 오리건 주의 토지이용 계획 프로그램에서는 산림과 농경지를 보존하기 위해 법적 규제 방식을 채택하고 있다. Cathcart et al.(2007)은 오리건 주의 프로그램을 통해 2004~2024년 사이에 204,688 에이커의 산지전용을 억제할 수 있을 것으로 예측하였다. 하지만 토지이용에 대한 법적 규제는 산주의 경영 선택권을 제한하여 오히려 산지전용을 부추길 수도 있다(Mortimer et al. 2006; Prisley et al. 2006). 미국 지방 정부들에서는 도시인접 지역의 산림과 농경지를 보호하기 위하여 개발권 양도제(TDR, Transfer of Development Right)를 도입하고 있다(Daniels and Lapping 2005). TDR 제도는 주로 정부의 토지이용 계획에 의해 시행되며, 개발자로 하여금 인근 산림 및 농경지 소유자로부터 토지개발권을 구매하는 대신 주변보다 높은 고밀도 개발을 허용하는 제도이다. 2001년 캘리포니아에서는 법안 SB1771과 SB527이 상원을 통과하면서 미국 최초의 주정부 온실가스 인벤토리 등록제도인 캘리포니아 기후행동 등록제도(CCAR)가 개설되었다. 다른 등록제도와 마찬가지로 CCAR은 크레딧의 발행, 정성화, 정량화, 검증, 배출권의 등록, 산림 탄소 상쇄 프로젝트 및 상쇄 크레딧에 대한 규칙을 수립하였다. 2006년에 수립된 “지구온난화대응 법안”(The Global Warming Solutions Act, AB32)은 경제전 부문에 걸쳐 2012년까지 온실가스 배출을 1990년 수준으로 낮출 것을 주정부에 요구했고, 캘리포니아 대기자원 위원회(California Air Resources Board)에게 배출 감축 목표량(cap) 이행 및 배출권 거래에 대한 책임을 부여하였다. 신규조림, 산림경영, 산림보존(산림전용 방지)에 의한 상쇄크레딧을 인정하였고, 상쇄 프로젝트에 대한 규정이 CCAR 산림부문의정서(CCAR 2007)에 정의되었다. 현재까지 산림탄소상쇄 프로젝트로부터 발행된 크레딧은 한 건이 등록되어 거래된 바 있다. 2005년 1월에 발효된 유럽연합의 배출권 거래제도(EU-ETS, European Union Emission Trading Scheme)는 지구상의 탄소배출권 거래량을 극적으로 증가시킨 계기가 되었다. EU-ETS는 세계에서 가장 큰 다국적, 다분야의 온실가스 배출권 거래제도로서, EU 회원국들이 교토의정서에 따른 배출 감축 목표량을 달성하도록 지원하기 위해 만들어졌다(European Untion Commission 2005). 하지만 EU-ETS는 산림분야에 대해서는 CER이나 ERU 모두 인정하지 않기 때문에, CDM이나 JI체제의 산림탄소상쇄 프로젝트에 대한 모든 국제적 투자가 사라지게 되었다. 표 8-1은 EU-ETS을 비롯한 CCX와 OTC 등 주요 탄소 시장의 거래규모를 비교하고 있다. 시카고 기후거래소(CCX)는 세계 최초이자 북미대륙에서 유일한 법적 구속력을 가지는 규제적 온실가스 감축 크레딧 거래제도이다. 또한 CCX는 전 세계에서 유일하게 6개 온실가스 모두에 대해서 배출 감축의 거래를 인정하는 탄소시장이다. 참여는 자발적이지만 회원들로 하여금 법적 구속력이 있는 서약을 통해 2010년까지 매년 기준선(Baseline)보다 6% 이하의 감축목표를 달성하도록 하고 있다. 감축 목표보다 추가적으로 감축한 회원에 대해서는 잉여감축량에 대해서 판매나 저축이 가능하도록 허용하고 있다. 반면 감축 목표량보다 많은 배출을 보인 회원들은 CFI(Carbon Financial Instruments)라는 탄소크레딧을 구입하여 목표를 달성할 수 있도록 하였다. RGGI (Regional Greenhouse Gas Initiative)는 미국 북동부의 10개주에서 참여하고 있는 지역 온실가스 배출권 거래제도로서, 2009년에 공식 발효가 되면 미국에서의 첫 번째 규제적 탄소배출권 거래 프로그램이 될 것이다. RGGI는 2019년까지 이산화탄소 배출량을 10% 감축하는 것을 목표로 하고 있는데, 배출 감축 대상기업은 25메가와트 이상의 에너지를 생산하는 대형 전력발전소로 제한하였다. 이 전력발전소들은 생산되는 에너지의 절반 이상을 화석연료에 의존하고 있다. RGGI는 상쇄 프로젝트로부터 얻어진 배출권의 이용을 허용하면서, 탄소시장 동향을 고려하도록 규정하고 있다. 즉 이산화탄소 배출권의 가격이 낮아지면 발전소들이 배출감축 목표에 이용할 수 있는 배출권 크레딧의 양도 적어지도록 규정하였다. 산림분야 프로젝트에 대한 참여는 신규조림으로 제한하고 있지만, 다른 산림분야 프로젝트를 포함시킬 수 있는 방안을 연구하기 위해서 메인(Maine) 주 산림청과 협력중이다. 아직까지 산림분야에서는 RGGI에 등록된 상쇄 프로그램이 없다.