공공기관의 예산극대화 유인과 대리인 문제로 인한 하방경직적 지출 행태에 관한 고찰 doc_id PCY_201501290918222061_1

공공기관이란 국가 또는 지방자치단체의 자본에 의해서 생산･유통 또는 서비스를 공급할 목적으로 운영되는 기관으로, 공공성과 기업성을 동시에 추구한다. 공공성은 생산･유통 또는 서비스 공급을 통해 공적 목표 내지 정책적 목적을 달성하는 것과 관련되며, 공공기관의 가장 중요한 특성이다. 기업성은 공공기관의 공공성 사명을 기업이라는 수단을 통해 실현하는 수단적 특성으로, 독립채산제를 통해 관료주의 및 비능률을 제거함으로써 공익의 목표를 보다 효과적이며 효율적으로 달성할 것이 중요하다(안태식･최연식, 2009). 공공기관의 운영에 관한 법률(이하, 공운법) 제4조에 의하면, 공공기관이란 정부의 투자･출자 또는 정부의 재정지원 등으로 설립･운영되는 기관으로서 공운법 제4조 1항 각호의 요건에 해당하여 기획재정부장관이 지정한 기관을 의미한다. 공공기관은 공공의 목적을 달성하기 위한 주요 행정수단 중 하나이다(Salamon, 2002). 따라서 공공기관은 정부의 투자･출자 또는 재정지원 등으로 설립･운영되며, 정부업무를 위탁받아 집행한다는 점에서 수익성 보다는 공공성이 강조된다. 2014년 기준으로 총 304개의 공공기관이 지정되어 있으며, 국내총생산에서 공공기관이 차지하는 비중이 10% 정도로 그 기능과 역할이 결코 작지 않다. 이에 정부는 공공기관의 경영에 대한 국민적 관심에 대응하고, 공익 목적 달성 여부를 확인하기 위해 경영평가 제도를 시행하고 있다. 경영평가를 통해 공공기관의 설립 목적인 공적 사업의 수행과 기업으로서 추구해야 하는 효율성, 책임경영 등을 확보하고 있는지를 평가하는 것이다. 그러나 공공기관이 유용한 행정수단임에도 도덕적 해이(moral hazard) 문제는 피할 수 없는 것처럼 보인다. 공공기관이 설립목적을 잘 달성하고 있는지, 무분별하게 사업을 확장하거나 불필요한 사업을 유지하고 있는지, 기관 및 기관장의 지위를 유지하기 위해 예산확보에만 집중하는지, 국민 복지를 명분으로 비효율적이거나 방만한 예산관리가 이루어지는지 등에 대한 논의가 끊임없이 제기되고 있다. 공공기관에서 발생하는 이러한 대리인 문제는 정부지원 예산을 극대화하려는 예산극대화 문제로 구체화된다. Niskanen(1971)에 따르면, 정부관료들은 자신들의 권한을 최대한 행사하기 위해서 가능한 최대 규모의 재원을 동원하여 재정을 결정하려는 성향이 있다. 이러한 공공부문의 예산극대화 논의는 Niskanen(1971) 이후 지속적으로 논의되었고, 예산극대화 행태를 실증적으로 분석하려는 연구가 이루어졌다. 지방정부 또한 다르지 않은데, Romer and Rosenthal(1979)은 지방정부 관료의 지출예산규모 극대화와 공직유지라는 두 가지 목표가 재정지출에 영향을 미침을 분석하였다. 예산극대화 관점에서 볼 때 공공기관의 기관장 역시 기관 존속을 위해 예산극대화를 추구할 유인이 존재한다고 할 수 있다. 다시 말해, 예산을 최대한 확보함으로써 기관의 중요성을 중앙정부에 인식시키고, 다른 기관과 통폐합되기 보다는 고유기관으로서 연속성을 유지할 수 있기 때문이다. 그렇다면, 공공기관의 예산극대화 행태가 실제 어떻게 실현되는지를 확인할 필요가 있다. 앞의 이론적 논의에서 살펴본 바와 같이 지출의 하방경직적 행태는 이러한 예산극대화 관점의 증거가 될 수 있다. 일반적으로 예산이 증가한 경우 지출을 비례적으로 증가시킴으로써 향후에도 증가한 예산 수준을 유지시키거나 추가적인 예산 확보를 도모할 것이다. 그러나 예산이 감소한 경우에는 지출을 비례적으로 감소시키지 않을 가능성이 있다. 왜냐하면, 지출을 비례적으로 감소시킬 경우 예산 감소에도 불구하고 별다른 어려움 없이 목적 사업을 수행할 수 있다는 신호가 될 수 있으며, 그 결과 다음 연도 이후에 예산이 감소될 가능성이 있기 때문이다. 결국 공공기관은 예산 감소에도 지출 수준을 유지함으로써 정부가 원하는 수준으로 고유 사업을 제공하여 예산 감소가 적절하지 않다는 점을 부각시킬 수 있다. 즉, 다음 연도에 다시 예산을 증액시켜 주도록 주장할 수 있다. 이처럼 공공기관이 예산이 감소하는 시기에도 가능한 지출을 그대로 유지하는 방법을 통하여 예산극대화라는 목적을 달성하고자 노력할 때 민간기업에서와 유사한 하방경직적인 원가행태가 나타날 것으로 예측할 수 있다. 민간기업의 하방경직적 지출행태는 공공기관의 경우에도 나타날 것인가? 특히, 행태적 관점에서 경영자의 도덕적 해이 문제는 민간기업보다 공공기관에서 일반적으로 더 심하게 나타나므로 그러한 개연성이 높다고 예측할 수 있다. 공기업과 관련된 다양한 문제는 대리인 이론을 적용할 수 있는데, 공기업은 민간기업의 경영형태를 갖춘 대리인을 통해 기업성을 확보하고, 정부라는 위임자를 통해 공공성을 담보하려는 조직형태이기 때문이다(권순만･김난도, 1995). 특히, 공공기관의 소유형태와 효율성에 대한 논의는 행정학과 경제학의 오랜 연구주제이며(Vining and Boardman, 1990; Jensen and Meckling, 1976), 공공기관에 대한 통제 논의 역시 대리인 이론에서 비롯되는 측면이 있다(Levy, 1987). 한편, 도덕적 해이 문제는 공공부문에만 국한되는 것은 아니며, 민간기업에서도 경영자가 주인인 주주의 이익에 반하는 행동을 하고 있음을 종종 목격할 수 있다. 이러한 민간기업의 도덕적 해이 현상은 “하방경직적인 원가행태”로 설명될 수 있는데(Balakrishnan et al., 2004; Cooper and Kaplan, 1992; Chen et al., 2012), 하방경직적인 원가행태란 매출액 증가시 원가의 증가율보다 매출액 감소시 원가의 감소율이 작게 나타나는 현상을 의미하다(Noreen and Soderstrom, 1997; Anderson et al,. 2003). 수입의 증감에 따라 비례적으로 지출의 증감이 이루어지지 않는 이유는 다양하나, 경영자가 수입 감소시 지출을 그만큼 줄이기보다는 지출 수준을 유지하려는 것이 주요 유인 중에 하나이다. 그렇다면 이러한 하방경직적인 원가행태가 나타나는 원인은 무엇인가? 선행연구에 따르면, 크게 세 가지 관점에서 이를 설명할 수 있다. 첫째, 회계적 관점(accounting perspective)이다. 기업은 성과평가 및 원가통제 목적으로 표준에 기초한 예산을 설정하는데, 예산의 설정 방법에 따라 고정예산과 변동예산으로 구분된다. 그런데 기존조업도보다 실제조업도가 작은 경우, 두 예산 간에 불리한 차이(unfavorable variance)가 발생할 수 있다. 예를 들어, 실제조업도가 작은 경우 고정제조간접원가의 조업도 차이와 소비 차이가 나타난다. 이에 따라 단위당 제조원가배부액이 증가하게 되며 비대칭적 원가행태가 나타날 수 있다는 것이다. 즉, 고정비적 특성을 지닌 원가항목이 많은 기업의 경우, 매출 감소시 매출 증가시에 비해 원가가 덜 감소할 수 있다.