한국과 일본의 정책 및 연구개발(R&D) 성과평가 체계와 운영 방식에 관한 비교 및 제도적 고찰 doc_id PCY_201501300917067591_12

일본의 정책평가는 종합평가, 실적평가, 사업평가로 구성되는데, 각 부처에서는 정책의 특성이나 정책분야를 감안하여 해당 평가방식에 적절한 방식을 선택하게 된다. 정책평가의 대상이 되는 정책은 정책, 시책, 사무사업으로 구분되는데 정책은 특정한 행정과제에 대응하기 위한 기본적인 방침의 실현을 목적으로 하는 행정활동을 의미하고, 시책은 기본적인 방침에 기초를 두는 구체적인 방침의 실현을 목적으로 하는 행정활동으로 정책의 실현을 위한 구체적인 방안이나 대책을 의미하며, 사무사업은 구체적인 방책이나 대책을 구체화하기 위한 각각의 행정수단인 사무 및 사업으로서 행정활동의 기초적인 단위를 말한다. 정책평가는 해당 정책의 목적이나 목표에 비추어 필요성, 효율성, 유효성, 공평성, 우선성을 기준으로 평가의 목적 및 평가대상의 특성 등을 고려하여 적절한 관점을 선택하여 종합적인 평가를 수행하게 된다. 우리나라는 예산이 투입되는 재정사업과 인건비, 기본경비 이외의 별도의 예산이 투입되지 않는 주요정책과제를 구분하여 성과관리를 실시하고 있는 반면 일본은 별도의 구분 없이 중앙행정기관이 실시하는 정책에 대한 평가를 통해 성과를 관리하고 있다. 우리나라 국회는 행정부에서 실시하는 평가와 이에 대한 결과를 예산과 연계시키기 위해 국회예산정책처 등을 통하여 지속적으로 모니터링하고 있으나 일본의 경우에는 의원내각제 라는 정치형태에서 연유하는 특성에 따라 행정부가 보고하는 정책평가의 실시상황과 평가결과를 참조하여 예산안을 심의․확정한다는 점에서 우리나라의 성과와 예산연계제도와는 상당부분 다르다고 볼 수 있다. 우리나라는 기획재정부가 국가재정법에 근거하여 평가결과를 예산에 반영토록 예산지침에 명시하고 있으나 일본의 경우에는 재무성이 정책평가에 대하여 직접 관여하지 않고 각 부처가 자체적으로 실시한 정책평가를 반영하여 예산을 요구하거나 법령 등 제도개선으로 반영하고 있다. 2012년 개정 대강적 지침에서는 연구개발 프로그램 평가를 도입하여 연구개발 과제들 간의 유기적인 연결을 통해 프로그램화를 구축하고 경쟁적 자금제도 등의 연구자금제도의 프로그램화를 추진하여 최고의 시책목표와의 관련성을 명확히 하고, 해당 연구자금제도의 목적에 따라 측정 가능한 목표를 설정하고 연구개발 프로그램으로 실시하고자 하였다. 프로그램 평가란 기존의 연구개발 시책평가 대신, 시책의 기획․입안 단계에서 미리 연구개발 프로그램을 설정하고 그 아래에 필요한 연구개발과제 등을 배치하여 실행하는 것으로 프로젝트의 위치와 관련 프로젝트와의 연계를 명확히 하기 위하여 도입한 개념이다. 정책체계상 본 프로그램의 개념은 기본적 방향에 해당하는 정책(Policy) 하위에 다양한 프로그램(Program, 사업)으로 구성되며 프로그램 하위에는 프로젝트(Project, 개별사업)가 존재한다. 본래 프로그램이란 불확정적 요소를 포함한 계획이 아닌 구체적으로 구성되어진 계획으로 규정되어 있으며 프로그램은 정책의 실시․전개․관리의 기본적인 단위로서 정책이 규정한 정책대상 영역의 개별분야에 관련된 구체적인 계획이다. 재정성과 평가제도는 크게 재정사업 자율평가, 재정사업 심층평가, 보조사업 운용평가, 기금사업 평가로 구성된다. 국가재정법은 재정사업 자율평가와 관련하여 기획재정부장관은 각 중앙관서의 장과 관리기금주체에게 기획재정부장관이 정하는 바에 따라 3년 주기로 재정사업을 자율적으로 평가하도록 하고, 기획재정부의 확인․점검을 거친 최종평가 결과를 예산편성에 환류하도록 규정하고 있다. 다만, 과학기술기본법 제9조제2항제5호에 따른 국가연구개발사업에 대한 평가는 연구성과평가관리법에 따른 평가로 이를 대체할 수 있도록 규정하고 있다. 재정사업 심층평가는 ⅰ) 재정사업자율평가 결과 추가적인 평가가 필요하다고 판단되는 사업, ⅱ) 부처 간 유사․중복 사업 또는 비효율적인 사업추진으로 예산낭비의 소지가 있는 사업, ⅲ) 향후 지속적 재정지출 급증이 예상되어 객관적 검증을 통해 지출효율화가 필요한 사업, ⅳ) 그 밖에 심층적인 분석․평가를 통해 사업추진 성과를 점검할 필요가 있는 사업 등 주요 재정사업(군)의 성과를 심층 분석․평가하고, 평가결과를 토대로 예산지출의 효율화를 추진하도록 하고 있다. 연구개발시책 평가는 평가를 제대로 실시하기 위한 시책의 기획 입안 시 달성목표를 명확하게 설정하고, 평가에 활용할 수 있는 질적․양적 지표를 설정하여야 한다. 평가는 원칙적으로 외부전문가 등으로 구성하여 외부평가에 의해 실시하고 사전․사후평가를 실시한다. 사전평가는 시책의 위치, 실시의 필요성, 시책의 범위, 목적 및 목표, 실시방법 등의 타당성 등을 점검하고 자원배분의 의사결정 등을 위해 실시한다. 사후평가는 성과 등을 다음의 시책과 연계하기 위하여 필요한 경우에는 종료 전에 실시하고 5년마다 중간평가를 실시한다. 연구개발시책의 특성에 따라 효과․효용과 파급효과를 확인하기 위해 추적평가를 실시한다. 추적평가의 실시 주체는 평가대상이나 목적에 따라 평가방법을 명확히 하고 피평가자 등에 미리 주지시켜야 한다. 또한 과학기술의 급속한 진전과 사회경제 정세의 변화 등 연구개발을 둘러싼 상황에 따라 평가방법을 검토하여 연구개발의 특성과 규모에 따라 연구개발의 세계수준을 감안하여 평가를 실시한다. 중간․사후평가는 목표달성 상황 등을 평가의 기본내용으로 하지만 부차적 성과와 이해증진, 연구기반의 향상, 해당 연구가 차세대를 담당하는 젊은 연구자의 육성에 공헌하는지 여부 등 다음 세대로 이어질 경우에는 성과를 폭넓게 평가한다. 연구성과평가법은 자체평가에 대한 확인․점검 절차로써 상위평가를 규정하고 있다. 하지만 상위평가의 성격을 과정평가로 할 것인지 자체평가에 대산 신뢰성이 의심되는 경우 재평가의 기능으로 편재 할 것인지에 대한 고민이 필요하다고 판단하였다. 정부업무평가 기본법 제17조는 자체평가에 대한 재평가 절차를 규정하고 있는바, 이를 참조하여 상위평가가 자체평가에 대한 확인․점검절차로서의 의미를 갖는 여부를 명확히 할 필요가 있다고 판단하였다. 따라서 상위평가를 메타평가로 전환하기 위한 전제조건으로서 자체평가에 대한 확인․점검에 관한 조항을 신설하고, 자체평가결과를 성과평가의 일 유형으로서의 객관성을 담보하기 위하여 국가과학기술심의회에 보고하는 채널을 설정함으로써 평가주관기관의 자의적인 개입가능성을 방지하고, 외국 특히 프랑스의 경우에서 지적한 바와 같이 자체평가의 기능을 확대하고, 평가기능의 관료화를 방지하고자 관련 규정을 신설하였다. 이는 자체평가와 상위평가의 역할관계 미정립에서 발생하는 문제라고 볼 수 있으며, 이를 해결하기 위해서는 상위평가제도를 재평가 역할을 하게 할 것인가 아니면 자체평가에 대한 절차적 정합성을 담보하기 위한 메타평가로 할 것인가의 문제인 것이다. 이에 대한 문제점 및 해결방안에 대한 부분은 상위평가제도를 분석하면서 살펴보기로 한다. 현행법상 자체평가의 일환으로 실시하도록 규정된 추적조사는 연구성과평가법과 공동관리규정에 각각 근거하고 있다. 즉, 현행법상 연구개발사업의 경우, 자체성과평가의 일환으로 연구개발사업 종료 후 5년간 연구성과의 관리 및 활용에 대하여 추적평가를 하고, 연구개발과제의 경우, 종료 후 5년간 연구개발결과의 활용현황을 조사하고, 연구개발이 종료된 때부터 3년 이내에 연구개발결과의 활용실적을 추적평가 하도록 규정하고 있다.