현행 연구성과 평가제도의 법적·구조적 한계점 분석 및 혁신과 효율성 제고를 위한 규범체계 및 특정평가 기능 개선 방안 doc_id PCY_201501300917067591_15

일본의 경우 종합과학기술혁신회의를 중심으로 연구성과 평가 관련 하위법제를 정비하기 위한 노력을 경주하고 있다. 우리나라의 경우, 2013년 국가연구개발 성과평가 개선 종합대책을 내놓았고, 현재 지침형식을 통해 제도가 운영되고 있지만 실무적으로 어떠한 방향성으로 갈 것인가에 대한 지침서 역할을 하는 원칙론들은 현재 진행형이다. 연구성과 평가전 규범체계가 정립되지 않는 경우, 연구성과 평가실무상 사업 또는 기관평가의 행위대상에 대한 기준시와 평가에 대한 기준시가 서로 일치하지 않는다는 문제점이 발생한다. 이는 행위시와 평가의 기준시가 서로 일치하지 않음으로써 성과평가 과정에서 수범자의 규범체계의 혼란을 가져오는 주범이 되고 있다고 볼 수 있다. 따라서 연구성과 평가제도의 운용주체는 제도의 운용 상황 등을 검토하고, 규범의 실효성 있는 운용을 위해 규범체계를 정비하고 이에 대한 실행방안을 제공하는 해안이 필요한 시점이라 판단된다. 연구성과평가법은 정부가 추진하는 과학기술분야의 연구활동을 성과 중심으로 평가하고 연구성과를 효율적으로 관리․활용함으로써 연구개발투자의 효율성 및 책임성을 향상시킬 목적으로 제정되었다. 따라서 연구성과평가법은 연구성과 평가원칙과 성과관리의 원칙을 한 조항에서 동시에 규정하고 있다. 하지만 연구성과 평가원칙과 성과관리에 대한 원칙은 구별되는 개념이다. 예컨대 정부업무평가 기본법의 경우에도 이를 나누어 규정하고 있다. 이에 본 연구에서는 현행 연구성과평가법 제3조를 분조하여 제3조를 성과관리의 기본원칙으로 하고, 제4조의2를 신설하여 연구성과 평가원칙을 규정하는 방법론을 검토할 필요가 있다고 판단하였다. 다만, 성과평가의 원칙을 설정함에 있어 제4조의2제1항에서 “성과 중심으로”를 “질적 성과 중심으로” 로 개정하여 질적 평가 중심체제로 전환을 도모하는 방안을 모색할 필요가 있다고 판단하였다. 연구개발시스템상 행하여지는 연구성과 평가체계는 다음 그림과 같이 정부업무평가 운영체계의 일부를 구성하며, 연구성과 평가제도를 규정하는 연구성과 관련 평가법제는 정부업무평가 기본법의 특별법적 지위를 가진다. 정부업무평가 기본법은 “정부업무평가” 라 함은 국정운영의 능률성ㆍ효과성 및 책임성을 확보하기 위하여 ⅰ) 중앙행정기관(대통령령이 정하는 대통령 소속기관 및 국무총리 소속기관ㆍ보좌기관을 포함한다. 이하 같다), ⅱ) 지방자치단체, ⅲ) 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 소속기관, ⅳ) 공공기관이 수행하는 정책․사업․업무 등에 관하여 그 계획의 수립과 집행과정 및 결과 등을 점검․분석․평정하는 것을 말한다고 규정하고 있다. 정부업무평가 기본법에 의한 평가는 중앙행정기관 및 공공기관 평가제도의 정책․사업․업무 등에 대한 그 계획의 수립과 집행과정 및 결과를 평가과정에 포함하고 있으므로 이러한 평가제도 하에서 연구개발과제 및 연구개발사업은 해당 중앙행정기관 및 공공기관 평가제도로 편입하게 된다. 이에 따라 연구성과 평가체계는 정부업무평가 운영체계와 불가분의 관계를 가지며, 중앙행정기관, 부서, 공무원의 평가와 연동되는 기본구조를 가지고 있다. 국가연구개발사업 및 연구기관 평가의 핵심은 혁신(Innovation)의 관점에서 진행되어야 한다. 하지만 현재 현행법상 연구성과평가법상 성과평가는 정부업무평가 기본법상 정부업무평가의 일부를 구성하는 구조로 편재되어 있고, 국가연구개발사업 및 연구기관에 대한 성과평가는 중앙행정기관(부서 및 공무원 평가를 포함한다)의 평가와 연동되는 구조를 가지고 있어, 양 중심의 R&D 성과관리제도주로 운용되고 있다. 정부는 연구성과 평가시스템상 중앙행정기관 및 연구기관에 대한 성과평가 라는 정책수단을 통하여 국가연구개발사업 구조 속에서 대통령의 국정아젠다를 실현하게 되고, 국가연구개발사업을 통한 성과를 통하여 국민에 대한 설명책임을 지게 되며, 이를 통하여 예산사용에 대한 정당성을 확보하게 된다. 현행법상 국가연구개발사업 및 연구기관에 대한 R&D 관리업무에 대한 평가결과가 중앙행정기관(부서 및 공무원 평가를 포함한다) 및 전문기관 등의 평가를 대체하는 기형적인 구조를 가지고 있는바, 국가연구개발사업의 예산배분 및 사업구조를 결정하는 의사결정 권한을 가진 중앙행정기관(전문기관 포함한다)에서는 연구성과 평가법제를 R&D관리 중심으로 운용하고 있으며, 혁신의 툴로써 활용할 수 없는 근본적인 한계를 가지고 있다. 국가연구개발사업 평가가 본격적으로 시작된 이래 2008년도 이후의 자체평가 결과만이 데이터베이스화 되어 있는 등 중장기적인 데이터의 축적이 이루어지지 않음으로써 과거의 평가결과에 대한 근원적 추적이 불가능하고, 자체․상위평가는 NTIS를 통해 공통적인 평가틀(추진체계 및 방법, 평가지표 등)을 적용해 평가를 수행하고 있으나 국가연구개발사업 평가의 중요한 방법론으로 부각되고 있는 특정평가는 지원체계가 부재로 인하여 사업별 특성에 따라 논리모형을 개발하고 이를 활용하여 조사․분석․평가를 진행하는 심층평가를 지원하는 데에는 한계가 있다. 또한 특정평가의 경우 데이터 수집(data collection)에 대한 어려움이 있으며, 부처 간의 협조가 이루어지지 않고 있으며, 평가대상을 선정할 때 이슈가 되는 사업에 대해 해당 부처 간의 합의가 이루어지는 과정이 필요하지만 해당 채널이 존재하지 않는다는 문제점이 있다. 특정평가의 경우, 특정 기술분야에 포함된 사업의 중복․연계 문제해결을 위해서는 관련 사업을 동시에 종합적으로 평가하여야 하지만 개별사업 중심으로 평가가 수행된다는 점에서 평가결과가 일부 사업에만 적용되어 해당 분야에 속한 연구개발사업의 개선에 대한 효과성이 낮다는 문제가 제기되고 있다. 또한 특정평가의 경우 사업별 이슈 또는 사업별 특성에 따른 평가를 수행하고 있으며, 따라서 평가절차 및 평가방법에 관한 공통적인 지침이 마련되지 않은 상태이기 때문에 평가위원의 주관적인 판단에 의존하여 평가가 진행됨에 따라 평가의 일관성 부족의 문제가 제기되고 있다. 특정평가는 결과 도출 시의 중점사항이 평가등급을 매기는 것에서 사업개선에 대한 권고안을 제시하는 것으로 바뀌었으나 부처 간 이해관계의 조정 등 특정평가의 정책 및 전략 조정기능이 미흡하다는 점에서 특정평가의 기능을 개별 사업평가에 치중하기 보다는 평가 대상사업 확대를 통하여 유사 연구개발사업 간의 연계 및 조정에 중점을 두는 방향으로 개선이 필요하다고 본다. 또한 현행 연구성과 평가법제상 평가제도는 중앙행정기관, 연구기관 중심의 평가체제로 인하여 인텔리전스 기능이 취약하고, 국무조정실, 기획재정부, 감사원의 정부업무평가제도, 재정사업평가제도, 성과감사제도가 단기적 성과 중심의 평가, 재정투입에 대한 결과평가, 회계감사 중심의 성과감사라는 점에서 그 한계가 존재하며, 국가연구개발정책 상하위 정책 간, 각 분야 정책 간 정합성 부족으로 인하여 연구개발시스템 운영의 효율성 문제 대두되고 있다. 따라서 국가연구개발시스템에 대한 성과 논쟁 완화 및 연구개발시스템 최적화, 효율화, 생산성 제고를 위해 정책집행에 대한 국가연구개발시스템 전반을 점검할 수 있는 정책수단이 필요하다고 본다. 이러한 의미에서 특정평가를 국가연구개발사업에 대한 심층평가 내지 정책평가로 전환하는 방안을 검토할 필요가 있다고 본다.