질적 성과 중심의 연구개발시스템 전환을 위한 법제적 정합성 제고 및 미국의 성과관리 제도(GPRA) 사례 분석 doc_id PCY_201501300917067591_16

따라서 기존의 연구개발시스템에서 외국의 사례를 벤치마킹하여 제도적 실패를 치유하려는 방식론에서 탈피하여 시스템 전환이라는 관점에서 연구개발시스템을 재구성할 필요가 있다고 본다. 즉, 기존의 양적인 성과평가 체계를 지양하고 질적인 평가체계로 전환을 위한 사전 정지작업이 필요하고, 이러한 부분은 제도와 실무적인 차원에서 동시에 문제가 해결될 필요가 있다고 본다. 즉, 제도적 측면에서는 연구성과 평가법제의 정합성을 제고하고, 실무적인 측면에서는 성과평가 영역에 대한 객관성을 가진 모니터링체제를 정립하는 것이라 할 수 있다. 연구성과 평가법제의 정합성 문제에 대한 부분은 후술하겠지만 예컨대 우리나라의 성과평가 영역에 있어 성과평가제도의 운용상 중복의 문제점이 드러나고 있다. 즉, 자체평가의 적절성을 평가하기 위한 제도로 도입된 상위평가의 경우에는 평가의 적절성 점검 보다는 새로운 평가수단으로 자리매김 함으로써 평가에 대한 중복의 문제를 발생시키고, 자체평가에 대한 평가의 왜곡문제로 현출되고 있다고 본다. 연구성과 평가법제는 연구성과 활용 및 사업화 법제의 기반으로 작용한다. 하지만 현재의 연구성과 평가법제는 연구성과 창출 법제와의 관계에서 양질의 연구성과를 창출하지 못하고 있다. 이는 도전적이고 창의적인 연구보다는 연구개발과제 내지 연구개발사업의 성공 가능 여부를 기준으로 연구개발과제를 선정하는 연구성과 평가법제가 게재하고 있기 때문이다. 연구성과 평가법제는 연구성과의 활용 및 사업화의 장(場)인 시장과의 접점에 위치하고 있는바, 지식과 시장의 연계를 강화하고 공정한 경쟁 환경 조성을 통한 Non-profit 연구기관들의 시장의 신뢰성을 회복하기 위한 첨병으로서의 역할을 수행할 필요가 있다고 본다. 따라서 연구성과 평가법제에서 시장의 니즈를 반영하기 위하여 연구성과 평가법제상 연구개발과제 내지 연구개발사업의 선정 및 결과평가 내에서 민간참여를 확대할 수 있는 방안을 적극적으로 모색할 필요가 있다고 판단된다. 연구성과 평가법제는 연구개발시스템 내에서 가교로서의 역할이 중요하다. 하지만 현재의 연구성과 평가시스템은 질 중심의 성과평가체계를 지향하고 있지만 전환기의 연구개발시스템에 반영되지 못하고 있을 뿐만 아니라 시스템상의 일관성을 확보하고 있지 못하다. 이는 과학기술기본법상의 과학기술기본계획이 이를 반영할 수 없는 구조라는 점에서 시원하는 문제로서 규범체계에서 유리되어 있는 법정계획으로서의 과학기술기본계획에 대한 근본적인 재접근이 필요하다고 본다. 따라서 연구개발시스템 내에서의 연구성과 평가시스템의 역할을 공고히 하기 위한 지속적인 시스템 연구에 대한 근거규정을 과학기술기본법 또는 국가연구개발사업 운영을 위한 일반법이 제정되는 경우, 법제화 할 필요성이 있다고 본다. 또한 독일, 영국 등 외국 선진국의 사례에서 볼 때 과학기술정책 발전 궤적상 일정 시점이 도과한 경우, 과학기술 주무부처가 정부조직에서 기능적으로 분화하여 소멸하고, 국가과학기술정책 총괄기능은 위원회 형태로 전환되는 경우가 다수를 이루고 있다는 점에서 추후 국가과학기술정책 종합조정 기능을 수행하기 위한 전제조건으로서 해당 근거규정을 신설할 필요가 있다고 본다. 미국은 클린턴 정부에서 부시 정부에 이르기까지 연구성과와 예산 간의 연계 강화를 위한 노력을 경주하여 왔다. 미국의 연구개발 성과평가는「1993년 정부성과평가법(Government Performance and Results Act, 이하 “GPRA”라 한다)」을 제정하기 전까지 연방정부 차원에서의 통일된 체계 또는 절차가 존재하는 것이 아니라 연구개발을 수행하는 부처의 전통과 지원하는 연구 분야의 특성에 맞게 다양한 방식으로 이루어졌다. 즉, GPRA와 더불어 1990년「최고재무관법(Chief Financial Officers Act)」과 그 후 확장된 1994년「정부관리개혁법(Government Management Reform Act)」과 같은 여러 법안이 입안되었고, 이 법안들은 전략적 우선순위, 우선순위에 따른 결과 지향적 성과목표(performance goals), 목표달성의 수준을 보여주는 성과자료 등과 같이 다양한 성과 관련 정보를 제시하여 주고 있다. GPRA는 미정부의 R&D사업 예산에 대한 증대와 그에 맞는 효율적 투자의 필요성이 요구됨에 따라 미의회에서 재정운용의 효율성을 강조하는 성과중심의 관리방식의 제도적 장치를 규정하고자 제정된 법률이다. GPRA에 근거하여 대통령 직속의 예산부서인 OMB가 그 집행권한을 부여받아 시행함으로써 의회와 행정부가 같이 참여하는 성과지향적 관리시스템이 구축되었다. 그러나 기존 GPRA로는 정부기관이 추진하는 연구개발사업과 연구성과에 관한 정보 그리고 예산과의 연계성을 확보하고 총괄적인 정부목표를 달성하는데 한계가 존재하였고, 이에 2010년 오바마 정부가 들어서면서 정부성과평가법은 정책적인 변화와 기존 제도에서 발생되는 문제점을 보완하고자「정부성과평가 현대화법(Government Performance and Result Act Modernization Act of 2010, 이하 “GPRAMA”라 한다)」으로 개정되었다. GPRA는 각 부처로 하여금 모든 프로그램을 전략계획, 성과계획, 성과보고 라는 구성요소들을 기반으로 하여 보고서 작성을 의무화하고 있다. 작성된 보고서는 의회에 보고된다. GPRA는 이처럼 성과계획단계에서부터 평가결과 보고에 이르는 전 과정을 의회에 보고하도록 함으로써 법적인 토대를 마련하였다는 측면에서 의미를 지닌다. OMB는 GPRA의 보고서의 작성을 위해 매년 ‘Circular No. A-11’이라는 지침을 제정하여 각 부처에 배부하고 각 보고서에 포함되어야 할 주요 내용들에 대하여 규정하고 있다. GPRA에서 OMB는 직접 정책평가를 실시하는 것이 아니라 각 부처로 하여금 장기적인 전략계획, 연도별 성과계획과 성과계획서의 수립과 작성을 요구하는 역할을 수행하며 이 과정에서 각 기관은 계획과 보고서에 포함될 내용에 대하여 OMB와 협의하는 구조를 가지고 있다. GPRA는 성과평가 단계에서 전략계획서의 경우, 당해 예산연도로부터 5년 또는 그 이상의 기간을 정하여 해당 부처가 수립하고자 하는 목표와 그 목표를 달성할 수 있는 전략을 구체화시키고 3년마다 갱신하여 다시 제출하도록 하고 있다. 또한 전략계획은 기관의 주요기능 및 업무와 관련한 포괄적인 임무, 결과지향적인 목표를 포함하는 일반목표 및 목적, 그러한 목표 및 목적 달성을 위하여 요구되는 운영절차, 기술, 인적자원, 자본, 정보를 포함한 수단 및 전략, 연간 성과계획에 수반되는 성과목표와 전략계획에 수반된 목표와의 연계성, 조직의 목표달성에 결정적으로 영향을 끼칠 것으로 예상되는 변수에 대한 설명, 전략목표의 설정 및 수정에 사용된 사업평가에 대한 설명과 함께 향후 평가계획을 포함한다. GPRA는 각 기관들로 하여금 전략계획서를 작성함에 있어 조직의 임무를 재점검하고, 달성할 목표와 성과를 측정할 수 있는 방법, 성과정보를 활용할 수 있는 방법들에 대하여 심층적으로 고민하게 함으로써 성과관리에 의한 정부개혁이 이루어지도록 하였다.