국가연구개발사업의 질적 성장을 위한 연구성과 평가 패러다임의 전환 및 예산·재정 시스템과의 연계 필요성 doc_id PCY_201501300917067591_3

국가연구개발사업 환경은 급속도로 변화하고 있고 정부 및 학계에서도 일제히 선도형 연구개발전략으로의 전환을 주창하고 있다. 하지만 우리나라는 현재 추격형 연구개발전략 중심으로 운영되고 있어 상황이 그리 녹녹하지 못하다. 왜냐하면 이를 위해서는 패러다임의 전환이 요구되지만 패러다임 전환이 아닌 땜질식 처방의 국가과학기술정책이 주류를 형성하고 있기 때문이다. 易 窮則變 變則通 通則久(역이란 궁하면 변하고 변하면 통하고 통하면 오래간다). 즉, 궁하다고 하는 것은 사물의 변화가 궁극에 이른 상태, 즉 양적 변화와 양적 축적이 극에 달한 상태라 할 수 있고, 그러한 상태에서 질적 변화가 일어난다는 의미이며, 질적 변화는 새로운 지평을 연다는 의미로서, 이것은 통(通)의 의미이고 또한 그렇게 열린 상황은 답보하지 않고 부단히 새로워진다(維新)는 의미로서 구(久)라고 할 수 있다. 주역 계사전에서는 변화에 대한 의미를 되새기고 있다. 주역에서는 변화를 읽음으로써 고난을 피하고자 하는 현실적 목적을 가지고 있지만 사물의 변화를 해명하고자 하는 철학적 구도가 있으며, 그것이 사물과 사건과 사태에 대한 일종의 범주적 인식이라고 할 수 있다. 연구성과 평가법제는 연구성과와 예산과의 연계를 강화하는 방향으로 진화하여 왔다. 하지만 우리나라는 서두에서 살펴본 바와 같이 GDP 대비 정부R&D 투자비율은 세계 1위이며, 연구개발 성공률 95% 이상이라고 주장하고 있지만 그 질적 수준 및 연구개발생산성은 저조한 수준이라 평가되고 있다. 따라서 우리나라의 국가과학기술정책상 연구성과에 대한 대(對) 국민 설명책임에 대한 진지한 고민을 해 볼 시점에 봉착해 있으며, 이를 근거지울 새로운 성과평가에 대한 패러다임을 고민해 볼 필요가 있다고 판단된다. 이러한 측면에서 연구성과의 질을 제고하기 위한 연구성과 평가시스템과 예산시스템에 대한 관계 재설정이 필요하다고 판단된다. 예를 들어 국가재정법상 재정사업평가에 있어서도 산출물 중심의 평가가 아닌 주요 지표 중심의 중점성과목표 관리방식으로 전환을 모색할 필요가 있다고 본다. 미국이 오바마 정부에서 PART를 잠정적으로 중단하고 중점성과목표에 대한 모니터링을 강화하였다는 점은 참고할 필요가 있다고 본다. 연구개발시스템상 연구성과 평가시스템은 연구성과 창출과 연구성과 활용 및 사업화 시스템과의 관계에서 가교로서의 역할을 수행한다. 예컨대, 우리나라는 지금까지 양적 지표 중심의 연구성과 평가시스템을 운영하여 왔고, 이는 특허, 논문 등의 비약적인 양적 증가를 가져왔다. 하지만 이러한 평가지표에 기반한 연구성과 평가시스템은 전체 연구개발시스템상에서 본다면, 결국 앞서 살펴본 바와 같이 질 중심의 연구성과 창출 시스템으로의 전환을 저해하는 요인으로 지적되고 있다. 또한 양적 지표 중심으로 설정된 연구성과 평가시스템으로 인하여 양산된 특허 등의 경우에는 연구성과의 활용 및 사업화로 이어지는 비율이 감소하게 되고, 해당 특허 등의 지식재산권을 유지하기 위한 유지․관리비용의 증가는 연구개발시스템 내의 예산집행의 비효율성 문제로 비화되고 있다. 연구기관의 존재 이유는 시장실패에 대한 보완재 역할에 있다. 하지만 연구기관의 경우, 국민의 세금으로 운영된다는 점에서 R&D생산성 향상의 문제는 지속적으로 제기될 수밖에 없고, 이를 검증하는 채널로서의 연구기관 평가는 불가결한 요소라 볼 수 있다. 다만, 연구기관 또는 연구자의 자율성을 침해하지 않는 한도 내에서의 평가제도로 운영될 필요가 있다. 왜냐하면 연구기관에 대한 평가의 증가는 결국 연구자의 자율성 저하로 인하여 연구자가 양질의 연구성과를 창출하는 데 있어 저해요인으로 작용하기 때문이다. 현재 연구성과 평가법제는 연구기관 또는 연구자의 평가부담 완화를 위해 3년 주기로 연구․사업평가를 실시함에도 불구하고, 공공기관운영법에 따라 매년 실시하는 경영평가 과정에 연구사업 및 연구과제 관련 성과지표가 포함되어 있어 연구기관 또는 연구자에게는 자료작성 및 제출에 대한 부담은 여전히 상존하고 있는바, 현장 연구자의 입장에서는 중복적인 평가가 이루어지고 있다고 볼 수 있다. NIS상 국가연구개발사업은 R&D 영역에서의 시장실패에 대한 정부의 주요 개입수단이다. 하지만 국가연구개발사업을 수행하는 주체의 대부분이 대학, 정출(연) 등 공공기관이라는 점에서 국가연구개발사업의 특성이나 이를 수행하는 주체들의 행태에 대한 이해는 간과되어서는 안 되는 중요한 요소 중의 하나이며, 영리영역과 비영리영역간의 이해가 필수적이라 할 수 있다. 왜냐하면 대학, 정출(연) 등 공공기관은 비영리영역에 속하는 주체이기 때문이다. 영리영역과 비영리영역 간의 성과평가에 대한 부분은 큰 차이가 존재한다. 영리영역과 비영리영역간의 근원적인 차이는 다양한 이해관계자들의 서로 다른 이해관계로 둘러싸인 정치영역에 존재하는 공적 조직이라는 조직 고유의 특성 및 가치체계에서 유래한다. 연구성과 평가법제를 바라보는 시각은 크게 3개의 관점이 존재한다. 즉, 정부업무 평가법제(중앙행정기관 및 전문기관 업무 중심), 재정사업 평가법제(재정투입중심), 연구성과 평가법제(연구성과 중심)로 구분할 수 있다. 하지만 이러한 3가지 관점은 평가 관련 법제 및 실무에서도 복잡하게 얽혀 운용됨으로 인하여 수범자인 연구기관 및 연구자에 대한 평가의 중복성 문제를 야기하고 있다. 특히 재정사업의 평가와 관련하여 국가재정법은 각 중앙관서의 장과 법률에 따라 기금을 관리․운용하는 자는 재정활동의 성과관리체계를 구축하여야 하며, 기획재정부장관은 대통령령이 정하는 바에 따라 주요 재정사업에 대한 평가를 실시하고 그 결과를 재정운용에 반영할 수 있고, 기획재정부장관은 제8조제6항의 규정에 따른 평가를 행함에 있어 필요하다고 인정하는 때에는 관계 행정기관의 장 등에 대하여 평가에 관한 의견 또는 자료의 제출을 요구할 수 있으며, 이 경우 관계 행정기관의 장 등은 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이에 따라야 한다고 규정하고 있다. 현행 국가재정법상 재정관리의 성과평가는 자원의 투입요소 보다는 구체적인 결과물에 대한 판단을 기초로 하는 성과중심체제로 전환되고 있으며, 이러한 기조는 연구성과평가법 및 과학기술기본법에도 반영되어 결국 성과평가와 예산배분․조정의 연계를 규정하고 있다. 성과평가는 성과주의예산제도의 핵심이며, 성과주의예산제도는 예산과정에서 성과정보들을 이용하는 체계라는 점에서 연구성과 평가제도는 예산제도와 긴밀히 연계되어 있다. 따라서 기획재정부의 재정평가제도 개편 방향은 연구성과 평가제도의 개편방향과 밀접한 관계를 갖게 된다. 또한 연구개발 성과평가제도는 국가재정제도와 밀접하게 연결되어 있다는 점에서 연구성과 평가법제를 분석하기 전 국가재정법 및 국가재정성과 관리제도에 대한 이해는 필수적이라 할 수 있다.