공공갈등의 개념과 특성, 사회적 비용 및 발생 양상을 살펴보고, 사후 처방 중심에서 사전 예방 중심으로의 갈등 관리 패러다임 전환 필요성을 논한다. doc_id PCY_201501300935423521_1

공공갈등의 개념을 살펴보기에 앞서 일반적인 갈등의 개념을 살펴보면 갈등은 개인 또는 집단 사이에 목표나 이해관계가 달라 서로 적대시하거나 충돌하는 상태를 의미한다(국무조정실, 2013: 8). 갈등의 개념 정의와 관련하여 기존에 논의된 세 가지 공통된 요소 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 갈등은 둘 이상의 행동주체인 당사자 간에 일어나는 현상이며, 둘째, 갈등 당사자들의 가치나 목표에 의한 의견의 불일치에 대한 인식(perception)이 있어야한다. 셋째, 갈등당사자들간의 동태적 상호의존적 과정으로 문제를 둘러싸고 관련당사자간에 역동성을 가지고 있다(강인호 외, 2005: 139). 공공갈등이란 개념도 앞서 고찰한 갈등에 기초하여 접근할 수 있다. 일부 학자들은 공공갈등을 사회갈등을 구성하는 하위요소로 구분하기도 하지만 사회갈등의 다수가 대체로 공공기관이 수행하는 정책과 관련된다는 점에서 사회갈등과 공공갈등을 동일한 개념으로 간주하고 살펴보고자한다. 앞에서 논의한 것처럼 공공갈등은 이념갈등, 계층갈등 등의 일반적인 사회갈등의 분야들보다 좁은 의미의 사회갈등이다. 이는 공공분야를 대상으로 벌어지는 갈등이기 때문에 일반적인 사회현상들과 다른 특징을 가지고 있다. 공공 갈등의 특성과 관련한 기존 선행연구들을 살펴보면 공공갈등이 갖고 있는 4가지 특성을 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 공공갈등의 주요 당사자는 정부, 지방단체, 공공기관이 된다. 주요 갈등주체 외에도 다양한 주체들이 광범위하게 존재하는데 최근의 경우에는 지방자치단체, 지역주민을 비롯하여 환경단체, 종교단체, 언론 등으로 확산되면서 복잡화 심화되고 있다. 직접적 이해관계를 갖는 집단이 크고 다양할 뿐만 아니라 간접적 이해당사자까지를 포함할 경우 국민전체가 된다. 둘째, 공공정책 수립 및 집행, 법규 제 개정 등 정책과정 전 과정에서 발생하는 특징이 있다. 과거 중앙집권적 권위주의 체제에서 정부는 정책을 의제설정 또는 정책목표 설정단계에서 외부에 공개하지 않는 정책입안자의 전유물로 여겨왔다. 이로 인해 정책집행단계에서 갈등을 더욱 유발시키게 되고, 갈등이 발생한 후에 대처하는 사후적 방식으로 갈등을 관리하게 된다. 민주화지방화 이후 현대 사회는 공공갈등의 지속적 확산으로 사회적 비용이 급증하고 있다. 삼성경제연구소의 연구결과에 따르면 한국의 사회갈등 수준은 경제협력개발기구(OECD) 중 두 번째로 심각하며 이로 인한 경제적 손실이 연간 최대 246조원에 이르는 것으로 나타났다. 이는 OECD 27개국 중 4번째로 심각했던 2009년 연구 결과보다 갈등수준이 더 악화된 것으로 볼 수 있다. 이처럼 공공갈등의 비용이 증가하는 원인 중 하나는 정부가 일방적으로 결정하고(decide), 통보하고(announce) 방어하는 (Defend) 권위주의적 정책결정이 주민의 반대에 의해 변형지연되어 막대한 사회적 비용이 발생하기 때문이다. 단적인 예로 밀양송전선로 건설사업과 안양교도소 재건축 갈등은 최근 정부와 주민간의 대립이 계속된 갈등 사안이다. 밀양 송전선로 건설 사업은 해당사업의 지역주민들과 정부의 가치 차이에서 갈등이 비롯된 사례이다. 안양교도소 재건축 갈등의 경우는 그동안 도심 외곽 지역에 있던 시설이 도시팽창으로 중심 지역이 되면서 해당지역이 수용을 기피하면서 갈등이 지속되고 있다. 정부 정책과 사업에서 발생하는 갈등은 많은 비용을 발생시키며, 갈등 문제가 해소되지 않을 때에는 정책 혹은 사업의 실패로 이어지기도 한다. 이러한 이유에서 여러 정부부처를 비롯하여 소속 또는 산하 기관들은 갈등의 예방을 위하여 또는 갈등의 빠른 해결을 위한 노력을 지속적으로 기울이고 있다. 갈등 관리매뉴얼의 제작과 적용, 갈등관리심의위원회 및 갈등관리조정위원회의 운영, 갈등영향분석의 실시 등이 대표적인 갈등관리 전략이다. 공공갈등의 예방 및 해결을 위한 이러한 전략은 정부를 비롯한 공공영역에서의 갈등관리 역량을 제고시켰다. 하지만 최근의 공공갈등은 빈번하게 발생하고 있으며, 이러한 공공갈등의 발생은 자연스럽게 나타나고 있다. 이러한 공공갈등의 양태 변화, 다시 말해 공공갈등의 자연스러운 발생은 갈등의 효과적 관리에 대한 필요성이 증가하도록 만들고 있다. 최근 우리사회 공공갈등의 양상을 보면 다음 몇 가지로 대별할 수 있다. 첫 째, 공공갈등의 발생빈도가 과거에 비해 매우 높아졌다는 것이다. 이는 과거 권위주의 정부에서 민주정부로 바뀌면서 탈권위주의화를 위한 다양한 부분에서 개혁이 공공갈등을 분출시키는 원인이 되었다. 둘째, 유사 종류의 공공갈등이 반복적으로 발생하고 있고, 이들 갈등이 장기화 경향을 띄고 있다. 셋째, 공공갈등이 사회갈등의 지배적 유형으로 등장하였고, 지방자치단체와 관련된 갈등이 급증하고 있다. 넷째, 다발적 공공갈등에는 갈등의 원인에 대한 뚜렷한 진단과 해법이 없을 뿐만 아니라, 법에 의존한 갈등해결의 경향이 커지고 있다(윤종설, 2013: 3-4). 이에 따라 정부는 갈등예방시스템구축을 통해 갈등을 사전에 예방하고, 주요 정책과 사업의 갈등 징후를 주시하면서 조기경보체제를 통해 새롭게 불거질 수 있는 잠재적 갈등 요인을 하나씩 제거하면서 공공갈등의 해법을 찾기 위해 노력하고 있다(쿠키뉴스, 2013.05.23.). 서울시도 2012년부터 갈등예방계획 수립을 의무화하면서 그동안 사후 처방에 그쳤던 갈등관리를 사전에 예방 해소하는 방식으로 새롭게 전환하였다. 공공갈등은 정부가 공익 추구를 위해 사업이나 정책 등을 추진하면서 공공기관 상호간 혹은 공공기관과 국민 간에 상호 양립할 수 없는 가치, 목표 수단 등으로 인해 발생되는 갈등이다. 현재의 우리나라 공공갈등 관리시스템은 공공갈등의 거의 모든 분야에서 비효율적인 결과들을 양산하고 있는 구조이다. 이러한 맥락에서 참여정부 시절부터 공공갈등의 해결시스템 마련을 위한 노력이 이어져왔다. 2005년 ‘갈등관리 기본법안’이 마련되었으나 입법화하지 못하였고 2009년 국무총리실에서 정부 부처들이 갈등관리 매뉴얼을 작성할 때 참고할 수 있도록 갈등관리 매뉴얼 기본안으로 “공공기관의 갈등관리 매뉴얼”을 제작하여 배부하였다. 이후 국무총리실에서 몇 차례 입법을 추진하였으나 제정으로 이어지지는 못했다. 기존의 갈등관리제도가 갖는 한계는 갈등발생 이후 즉 사후적 관리에 초점을 두고 있다는 것이다. 갈등의 예방적 관리를 위한 제도적 장치가 부족한 실정이며 갈등을 조기에 효과적으로 해결하기 위한 정책적 노력이 매우 중요한 시점이다. 따라서 최근에는 사후처방에 그쳤던 사업 갈등요인을 사전에 예방 해소하는 방식으로 새롭게 전환하려는 필요성이 더욱 증대되고 있다. 앞에서 설명한 바와 같이 갈등은 관련대상이나 주체가 다양하고, 발생되는 시점의 상황과 특성에 의하여 매우 다양한 형태도 나눌 수 있다. 먼저, 공공갈등의 유형을 정책규모(정책특성), 즉 정책이 어떠한 유형인가에 관한 것으로 구분하면 크게 혐오유형과 선호유형으로 분류할 수 있다. 이는 각각 님비(NIMBY: Not In my Back Yard)현상과 핌피(PIMPY: Please In My Front Yard)현상으로 연결되어 갈등이 발생한다(조경훈 외. 2010: 4). 즉, 정부의 특정 시설에 대한 입지정책과 관련된 이해관계자 사이의 첨예한 정책 갈등의 표출로 나타나는 것이다. 우리나라는 1995년 지방자치제 실시 이후에 지역이기주의와 지역 사회의 정치적 변화로 인해 님비 및 핌피갈등이 더욱 증가하였다(김도희, 2001:167, 임정빈, 2007: 157). 각 갈등을 유형별로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 님비(NIMBY)갈등은 비선호시설의 입지에 대하여 지역주민들이 반대하는 현상으로 이해할 수 있다. 즉, 비선호시설의 유치를 다른 지역에 떠넘기거나 인접 지역의 시설이 자신들의 거주 환경에 부정적 영향을 미친다고 판단함으로 발생하는 기피갈등을 의미한다.