님비(NIMBY) 갈등의 복합적 특성과 이를 해결하기 위한 중립적 조정, 숙의적 민주주의, 절차적 공정성 및 협력적 거버넌스의 중요성 doc_id PCY_201501300935423521_5

님비 핌피갈등은 주민의 선호-비선호의식이 명확하고, 법제도적 뒷받침이 취약한 상황에서 갈등이 발생하기 때문에 정부정책의 신뢰성 확보에는 많은 제약이 따른다. 정부정책의 신뢰성은 입지선정과정의 프로세스를 얼마나 공정하고 투명하게 진행하는가에 달려있다. 님비핌피갈등에서 정부는 이해당사자이기도하기 때문에 중립성에 대한 신뢰확보가 용이하지 않다. 갈등이 교착상태에 빠졌을 때 중립적 제3자의 조정활동이 대부분 이 상황에서 시행되는 것은 갈등당사자간의 신뢰성 저하가 그 원인이라 볼 수 있다. 따라서 갈등관리 표준매뉴얼 적용을 통해 중립적 조정활동의 적용에 대한 인식과 이해가 증진될 필요가 있다. 중립적 조정활동은 시기와 상황에 의존하기 보다는 갈등관리 전략수립의 기본원칙과 방안으로 이해하고, 입지선정 초기부터 표준매뉴얼에서 적실성 있게 적용할 것을 제시한다. 제5장의 점적 갈등에서 분석한 님비시설 사례의 경우는 주민들의 참여에 기초한 숙의적 민주주의(deliberate democracy) 방식의 의사결정이 공공갈등을 성공적으로 관리하기 위한 필수조건으로 분석되었다. 숙의적인 입지선정 과정은 다양한 이해관계자들이 서로 상이한 인식의 틀(frame of reference)이 존재함을 깨닫게 만들고, 참여를 통해 자기결정의 인식을 강화시킨다. 특히, 시설입지 문제의 본질과 가능한 해결방안들에 대한 이해관계자들 간의 충분한 대화와 토론이 중요하다(심준섭, 2008)는 것을 의미한다. 이와 더불어 적절한 보상시스템이 설계되어야 한다. 님비 문제를 해결하기 위한 가장 일반적인 방법인 보상은 시설의 입지로 인해 영향을 받는 집단의 잠재적 손실(potential losses)을 보전해 주는 것이다. 보상은 그 크기가 충분히 커서 해당 시설로 인한 부정적 외부효과를 상쇄하고도 남아야만 효율적으로 작동할 수 있다. 다음은 입지 선정과정에서 절차적 공정성이 확보되어야 한다. 여러 연구들에 따르면 님비시설 입지 결정 과정에서 실질적인 주민 참여를 보장하는 절차적 공정성의 확보는 시설의 수용성을 확보하는데 있어서 핵심적인 역할을 하는 것으로 나타났다. 우리 사회 공공갈등의 대부분은 님비갈등에 해당한다. 많은 님비갈등으로 인해 막대한 사회적 비용이 지출되어 왔고, 정부와 주민 간, 중앙정부와 지방정부 간, 지방정부 간 공공갈등으로 인한 분열과 반목으로 인해 사회적 통합이 저해되어 왔다. 그러나 아직도 입지선정을 둘러싼 님비갈등은 빈발하고 있고, 장기간 갈등으로 인한 유무형적 손실이 지속되고 있다. 다양한 님비갈등 사례로부터 우리 사회 구성원들은 평화적 갈등해결에 대한 사회적 학습을 공유할 필요가 있다. 단순히 님비지역 해당 주민 뿐만이 아니라 정부정채 결정권자, 정치인, 시민단체, 일반시민들 대상으로 하는 사회적 학습이 선행되어야 필요가 있다. 이러한 관점에서 볼 때 시화지속가능협의회의 구성과 합의형성 사례는 시사하는 바가 크다고 보여 진다. 역동적이고 유연한 상호대응을 요구하는 님비갈등현장에서는 갈등해결의 의지와 태도만으로는 이해당사자 모두가 만족하는 대안모색이 어렵다. 님비갈등의 원인은 복잡하고, 다양한 가치와 이해관계를 갖는 다수의 이해당사자들이 있기 때문에 갈등현안이 일시 해소되었다가도 다시 증폭되어 더 심각한 갈등쟁점이 부상하기도 한다. 시화지속가능협의회는 다양한 논의기제를 통해 갈등쟁점을 다수결이 아닌 사회적 합의로 갈등현안을 해결해 왔다. 신념체계로 구축된 가치와 인식 프레임은 한 번에 바뀌지도 않고, 그 변화도 지속적이지 못한 경우가 많다. 공동 경험을 통한 상호작용과 정부정책과 행정의 신뢰회복 절차가 선행되어야 하는 것이 갈등관리의 출발점이다. 시화MTV 개발갈등은 갈등의 성격상 비선호시설 입지에 따른 님비갈등이다. 또한 개발과 환경보전 간의 가치갈등이자 개발이익 환수와 분배를 둘러싼 이익갈등이면서 정부정책의 불신과 지역주민의 국책사업 수용성 관련한 관계갈등 등이 나타나는 복합갈등이다. 복합갈등은 갈등의 전개과정에서 총체적으로 나타나지만, 시화MTV 개발갈등 사례와 같은 개발과 환경보존 갈등에서는 가치갈등이 우선하는 경우가 많다. 또한 시화 MTV 개발갈등은 대체로 갈등의 구조가 매우 복잡하며 환경단체 등 시민사회가 개입되면서 사회적 갈등으로 확대 전환하는 경향이 있다. 특히 이러한 님비갈등의 경우 시민단체는 개발로 인한 환경파괴라는 위험인식 프레임이 매우 강하며, 강력하게 저항한다. 갈등예방지표 차원에서 정치사회적 요인을 시화MTV 개발갈등 사례의 경우 이해관계 불균형과 정치적사회적 사건 및 압력 요인이 사전적 갈등예방에 있어 사회적 합의형성에 주요한 요인으로 작용하고 있다. 정부의 시화MTV 개발 계획이 고시되자 가장 반발이 심한 세력은 주민들과 시민단체이었지만 시흥, 안산의 국회의원 및 지자체 그리고 지역구 시의원들의 반발도 상당했다. 지속적인 대기 및 악취오염 관련 민원제기로 인한 지역 주민들의 불만은 중앙정부 뿐만 아니라 지역 정치인에게도 집중되었기 때문이다. 이에 지방정부와 지역 정치인들은 중앙정부에게 시화지역 환경오염 근원적 해결을 요구하기도 했지만, 지방정부의 감시 및 관리 소홀이라는 책임 앞에 소극적일 수 밖에 없었고, 국책사업이라는 명분아래 지자체 예산과 인력으로는 감당하기 어렵다는 이유를 들어 모든 책임을 중앙정부에 전가하기에 급급했다. 갈등예방지표 차원에서 가치 인식요인을 들여다보면 시화 MTV 개발갈등 사례의 경우 위험인식 관련 항목들과 정보인식 관련 항목들이 사전적예방적 갈등지표에 있어 주요한 요인으로 작용하고 있다. 먼저 시화 MTV 개발갈등을 둘러싼 이해당사자간의 가치 및 인식의 차이는 개발과 보존의 형평성에 대한 차이로 나타난다. 이해관계 갈등으로서의 님비갈등은 부정적 외부효과에 의존하여, 자신들의 손실을 극소화하려는 경향이 강하게 나타난다. 또한 님비갈등은 대부분 사례는 중앙정부와 지역주민 간의 갈등이다. 정부는 시화지구 입지여건을 볼 때 저렴한 투자비(시화방조제 건설로 인한 북측간석지 활용)로 개발할 수 있는 최적지이고, 수도권에 위치하고 있어 접근성이 용이하고, 이미 조성된 시화반월산업단지의 확장 계획을 통해 산업단지 수요에 대비하고자 시화 MTV 개발계획을 추진하였다. 시화 MTV 개발계획을 통해 대규모 산업단지를 중심으로 한 복합적인 개발사업을 통해 고용증대와 경제 활성화 그리고 수도권 인구와 산업분산을 꾀하였다. 시화MTV 개발갈등의 합의형성에 중요한 영향력을 행사한 것은 협력적 거버넌스의 구성이었다. 이익분배가 갈등쟁점이 되는 핌피갈등 보다도 님비갈등은 이해당사자 간 합의가 갈등해결의 중심적 역할을 해야 한다. 따라서 힘의 균형을 통해 이해당사자 간 협력적 문제해결을 위한 수평적 네트워크 체계인 협력적 거버넌스가 구축되어야 한다. 갈등현장에서 시화지속가능협의회와 같은 갈등관리기구가 만들어졌지만, 갈등해결과정에서 이해당자자들 간의 불협화음으로 인해 중간에 해산하거나, 오히려 민관협의체 운영관련 불신으로 인해 새로운 갈등원인으로 증폭되기도 하는 것이 우리 사회 다수의 공공갈등사례에서 발견되기도 한다. 그러나 협력적 거버넌스 구성보다도 더 중요한 것은 운영에 대한 세부원칙 합의와 이해당사자간 입장과 이해관계를 일치하기 위한 다양한 숙의기제에 있다고 할 수 있다. 시화지속가능협의회 갈등해결방식인 참여-숙의 요인을 정리하면 다음과 같다. 참여요인은 참여의 대표성, 조직의 자율성, 정보의 접근성 등으로 세분화 할 수 있다.