숙의적 의사결정 기제의 중요성과 안양교도소 재건축 이전 사례를 통해 본 갈등 발생 원인 및 정보 비대칭과 주민 참여 미흡의 문제점 doc_id PCY_201501300935423521_6

과정의 창의성 실현은 시화지속가능협의회의 다양한 숙의기제 개발과 적용에 힘입은바 크다. 숙의는 쟁점사안을 모든 참여 주체가 동의하는 수준까지 치열한 상호토론을 통해 설득, 협상 조정하는 절차이자, 모든 참여 주체가 자신들의 이해관계를 기반으로 새로운 가치를 형성하는 협력적 문제해결방식의 주요 의사결정 수단이라 할 수 있다. 시화지속가능협의회는 다자간 협의체의 성격을 띠기 때문에 참여 주체들 간의 다양한 입장과 이해관계의 차이로 인해 의견불일치 경우가 나타나게 마련이다. 특히 가치관의 차이에 기인하는 의견불일치는 단기간에 해결되기 어려울 뿐만 아니라 완전한 의견일치를 기대하기 어려운 경우가 많다. 시화지속가능협의회에서는 입장과 의견의 차이가 있는 사안에 대해서는 이를 해소 혹은 완화하기 위한 다양한 방안을 강구하여 왔다. 의견불일치인 사안이 참여주체들의 가치관 차이에 기인한 것인지, 사실관계의 미확인 및 정보부족에 기인한 것인지에 따라 다른 접근방식을 활용하고 있다. 가치관의 차인에 기인한 경우, 집중토론, 끝장토론을 통해 의견 격차를 해소하려 하였다. 토론의 충분성 없이 참여주체들의 다양한 이해관계를 뛰어넘는 사회적 합의는 사실상불가능하다. 토론과 결정과정에 누구도 배제되지 않는 숙의기제 활용과 더불어 상호 입장을 존중하는 토론문화가 필요하다. 시화지속가능협의회의 운영에 있어서 또 하나의 특징은 위원 모두가 참여하는 공동학습 실시다. 논의 진행과 문제해결에 있어서 핵심적인 주제인 동시에 전체 위원에게 새로운 정보나 지식이 필요한 주제에 대하여는 관련분야 전문가를 초빙하여 전체 학습과 관련 주제에 대한 토론을 진행하였다. 공동학습은 대개 자신들의 입장만 반복하고 그에 맞는 근거만을 제시함으로써 쟁점사항이 생산적인 논의가 되지 못 할 때 주로 활용되는 논의 방식이다. 시화지속가능협의회에 참여하는 위원들은 각 이해관계자의 대표성을 가지고 있지만, 시화지구 지속가능발전 관련 모든 의제에 다양한 전문가적 식견을 가지고 있지 못하다. 따라서 쟁점현안에 대한 지식과 정보의 부족을 해결할 인식하게 되었고, 이는 곧 합리적 의사결정 의 장애요인으로 지적되었다. 숙의요인은 대화의 민주성, 과정의 창의성, 토론의 충분성 등으로 세분화 할 수 있다. 대화의 민주성은 참여주체들 간의 수평적 관계를 형성하여, 대립과 경쟁이 아닌 평화와 상생의 방안을 만들어 내는데 일조한다. 힘과 정보 독점에 의한 일방적 의사결정방식이 아닌 상호토론과 설득을 통해 서로의 가치와 이익을 융합해나가는 쌍방향적 의사결정과정 대화의 민주성으로부터 나온다. 시화지속가능협의회는 의사결정방식을 다수결방식이 아닌 사회적 합의에 의한 만장일치방식을 채택한다. 시화지속가능협의회 운영의 가장 두드러진 특징은 ‘출석위원들의 최대한 합의를 도출하여 의결함’을 원칙으로 하고 있다는 점이다. 이는 협의회에 참여한 모든 위원들 중 한 사람이라도 동의하지 않는다면 의사결정을 할 수 없다는 것을 의미하는 함과 동시에 모든 쟁점사안이 모든 주체들의 동의를 바탕으로 의사결정이 이루어진다는 의미이다. 이를 통해 시화지속가능협의회의 운영과정에서 다양한 쟁점 및 의결불일치에 대해 숙의적 성찰적 논의과정이 나타나게 되었고, 다양한 참여주체들 간의 상호신뢰성과 책임성을 제고하여 왔다. 안양교도소 재건축 이전문제와 관련하여 법무부는 기본적으로 이전 또는 재건축에 드는 비용과 기간을 최소화하는데 중점을 두었다. 법무부는 교도소이전을 요구한 안양시에 교도소 부지를 자연녹지에서 주거지역으로 용도 변경해 달라고 요청했다. 이는 민간 사업자에게 현 부지를 양여하여 아파트를 개발할 수 있도록 하는 대신 개발이익으로 교도소 이전 재원을 마련하려는 전략이었다. 또한 법무부는 사업타당성 문제로 대단위 아파트 단지를 요구하였으며, 부지 용도변경이 안되면 이전이 사실상 불가능하다는 입장을 보였다. 이와 함께 이전에 드는 장기간의 소요기간에 비해 재건축이 단기간에 이루어질 수 있다는 점도 경제적인 혜택으로 고려되었다. 이러한 고려 속에서, 교도소 입지로 인한 사회적 비용은 중요한 고려대상이 되지 않았다. 반면 안양시와 지역 주민들은 교도소로 인한 치안 문제, 도시미관 훼손, 교육환경 악화, 도시의 균형발전 저해, 주거환경 악화 등 다양한 사회적 비용들이 시설 입지에 소요되는 직접적 비용보다 중요한 고려사항이었다. 이처럼 안양교도소 재건축 이전을 둘러싼 당사자들의 이해관계에 있어 상당한 차이가 나타나면서 갈등의 발생은 당연한 것이었다. 다음으로, 안양시와 법무부 간에도 자체적인 협의 조정이 충분히 이루어지지 않았다. 1999년 10월 법무부가 이전을 추진하는 과정에서는 경기도에서 추천한 후보지(안양시 석수동 석산부지)를 대상으로 이전을 추진하였다. 그러나 후보지를 선정하고 이전을 추진하는 과정이 법무부 자체적으로만 이루어지면서 안양시와의 대화 및 협의가 이루어지지 않았고, 결국 안양시와 지역주민이 반발하면서 석수동으로의 이전은 무산되었다. 이후 2000년 11월 법무부는 민간공모방식으로 안양교도소의 이전을 재추진하였다. 이 과정에서 법무부는 안양시측에 자연녹지인 교도소 부지를 주거지역으로 용도변경해줄 것을 요청하였다. 법무부의 이러한 조치는 대화와 협의를 통해 실질적으로 안양교도소 문제를 해결하기 보다는 민간사업자의 참여를 유도하기 위한 수단적인 방안에 불과하였다. 또한 법무부는 경기 서남부 지역으로 이전을 추진하는 과정에서 선정된 이전 후보지 지자체 및 지역주민과의 협의가 부족한 상황에서 민간업체와 이전을 추진하면서 해당 지역의 거센 반발에 부딪히게 되었다. 법무부는 안양시 측이 세 차례의 건축협의 신청을 모두 반려하자 국무총리실 산하 행정협의조정위원회에 안양교도소 재건축을 위한 협의조정을 신청하였다. 2012년 1월 행정협의조정위원회 본회의는 법무부와 안양시 관계자에 대한 면담과 입지분석 용역 결과를 토대로 안양시의 안양교도소 재건축 협의불 가처분에 대한 취소 결정을 내리고 법무부가 안양시에 추가적인 인센티브를 제공할 것을 권고하였다. 이로써 사실상 안양교도소의 재건축 방안이 확정되었다. 이러한 행정협의조정위원회의 결정에도 불구하고 안양시민들은 ‘안양교도소 안양권 밖 이전촉구 공동대책위원회’를 중심으로 이전촉구 결의대회를 개최하고 이전 건의문과 서명부를 국무총리실에 전달하는 등 격렬한 반대운동을 전개하였다. 또한 안양시도 안양교도소에 대한 현 위치 재건축 불허의사를 표명하고, 법무부의 4차 건축협의 신청도 반려하였다. 반면, 법무부의 경우 갈등 프레임(conflict frame)이 나타나지 않았다. 법무부는 당사자 간 협력을 재건축 또는 이전 추진의 정당성 확보를 위한 수단으로 바라보았으며, 안양교도소 재건축 문제 자체를 갈등유발 사업으로 바라보지 않았다. 그러면서 갈등상황에 대비하기 보다는 노후화된 시설의 개선, 기간과 비용의 고려와 같은 부수적인 이슈들에 초점을 맞추었다. 두 번째는 정보 비대칭 문제이다. 안양교도소 사례와 같이 이해관계자들(법무부, 안양시, 후보지역 자치단체, 지역주민)이 가진 권력(power)에 차이가 있을 경우 필연적으로 보유하는 정보의 비대칭 현상이 발생된다. 즉 권력이 큰 쪽에서 작은 쪽에 비해 훨씬 더 많은 정보를 가짐으로써 당사자들간 협력적 의사결정이 저해되고 권력이 약한 쪽의 불신이 초래되는 것이다. 안양교도소 재건축 이전과 같은 비선호시설은 정책에 대한 정보의 비대칭이 자치단체와 지역주민에게 강한 불신을 심어주게 되고, 이러한 정보비대칭이 해소되지 않는 경우 갈등을 유발하고 증폭시키는 중요한 요인이 된다. 정보의 비대칭은 당사자 간 의사소통 수준과도 직접적으로 연관된다. 갈등예방차원에서 제도와 절차요인을 살펴보면, 우선 안양교도소의 재건축 이전을 추진하는 과정에서의 주민참여절차가 미흡하였다. 안양교도소를 둘러싼 논의는 평촌신도시가 건설 이후 이전을 요구하는 주민들 및 안양시의 요구와 교도소의 시설노후에 따른 새로운 시설에 대한 필요로 인해 본격화 되었다. 그러나 추진 과정에는 주민들의 참여가 충분히 이루어지지 못하였다. 일단 현재 안양교도소가 위치한 안양시 호계동 지역 주민들의 경우 지속적으로 안양교도소의 이전을 요구하였고, 이러한 요구가 정치권과 안양시의 입장에 반영되는 형태로 간접적인 참여는 이루어졌으나 주민들이 안양교도소 재건축 이전논의에 직접 참여할 수 있는 제도적 장치는 부족하였다. 또한 법무부에서 안양교도소의 이전을 추진하는 단계에서도 해당지역 주민들이 초기단계부터 후보지 평가와 논의에 참여할 수 있는 절차의 미비로 후보지로 선정된 이후에서야 해당 사실을 알게 되는 양상이 반복되었다. 2000년 12월 안양시가 이전에 대한 문제점 및 향후 대책 등에 관해 시민들의 의견을 수렴하기 위한 간담회를 개최하였으나, 시장, 시의원, 시민 등 100여명 만이 참석하였을 뿐 정작 교도소 인근 호계동 주민들은 소수에 불과하였고 법무부 역시 한명도 참석하지 않음으로써 충분한 의견수렴이 이루어지기는 어려웠다. 또한 이날 간담회는 그 동안의 추진 경위와 이전 또는 증 개축시 발생할 문제점 등에 대한 설명에 국한되었으며, 향후 대책 등 근본적인 문제해결에는 전혀 도움이 되지 못하였다. 2010년에는 지역 국회의원인 심재철 의원 주최로 호계동 지역주민을 대상으로 한 주민공청회가 개최되었으나, 법무부의 ‘안양교도소 재건축 계획안’에 대한 설명에 초점이 맞추어졌고 주민들의 다양한 요구를 수용하려는 실질적인 노력은 이루어지지 않았다. 또한 공청회 이후에도 추가적인 대화와 의견수렴이 이루어지지 않음으로써 당사자인 주민들이 의사결정 과정에서 배제되는 상황이 계속되었다. 안양교도소 재건축 이전 갈등이 진행되는 과정에서도 관련 당사자들 간의 정보 비대칭 문제는 크게 해소되지 않았다. 법무부는 갈등 초기 교도소 이전을 추진하는 과정에서 폐쇄적인 의사결정 방식을 보였고, 일방적으로 이전 후보지를 선정하고 발표하는 전형적인 DAD 방식의 사업추진 절차를 보였다. 그 결과 매번 해당지역 주민들의 반발로 무산되는 상황이 반복되었다. 1999년에는 안양시 석수동을 후보지로 선정하였다가 안양시와 지역주민의 반대로 무산되었으며, 2000년에는 시흥, 안산, 군포, 의왕, 광명, 화성 등을 이전 후보지로 선정하여 이전을 추진하였으나 역시 지역주민과 지역 정치인들의 반발로 무산되었다. 이후 교정시설 기부자 공모신청을 통해 이전을 추진하였으나, 적정 부지를 찾지 못해 이전이 중단되었고 결국 이전자체를 백지화 하게 되었다.