중국 공무원의 개념, 인사제도 및 관련 법제화 현황에 대한 체계적 분석과 연구 목적 doc_id PCY_201502020919221741_1

본 연구는 G2의 한 축인 중국을 움직이고 있는 실질적·구체적 행위자라 할 수 있는 중국 공무원을 맥락, 제도, 그리고 정책 차원에서 체계적으로 분석하여 중국 행정을 보다 심층적으로 이해함으로써 우리나라의 대 중국 전략 수립이나 정책결정에 기여하기 위한 목적으로 수행되었다. 본 연구는 크게 공무원 이론적 검토, 인사제도 분석, 인사정책 분석이라는 핵심 내용 범주로 나뉘어져 있고, 이를 장별로 정리하면 다음과 같다. 2장은 중국정부의 공무원에 관한 이론적 검토를 하고 있다. 중국 공무원에 대한 선행연구는 주로 공무원 개혁, 외국제도 소개, 성과평가 등에 초점을 두고 점차 양적·질적 수준을 높여가고 있다. 중국은 혁명간부와 기술관료의 개념에 이어 2006년 공무원법을 통해서 비로소 공무원이란 개념을 사용하고 있으며, 중국 중앙정부 공무원은 약 2백만 명, 지방정부 공무원은 31백만 명 정도로 파악된다. 여전히 직업공무원제가 취약한 상황이지만 2006년, 공무원법 제정을 기점으로 중국 공무원은 법에 따른 행정행위, 업무효율화, 부패방지, 인적자원관리의 합리화와 공정성을 높일 수 있다는 점에서 중국 공무원 인적자원관리에 큰 기여를 할 것으로 보인다. 임용이란, 공무원관계를 발생·변경·소멸시키는 행위를 말한다. 즉, 공무원관계를 발생시키는 신규채용, 공무원관계를 변경시키는 승진·전직·전보·강임·휴직·직위해제·정직·복직·겸임 및 파견, 그리고 공무원관계를 소멸시키는 면직·해임·파면을 총칭하여 임용이라 한다(공무원임용령 제2조 제1호). 공무원 임용은 인적자원의 확보에서 시작한다. 13억 인구에서 공무원을 모집하고 선발한다는 것은 결코 쉽지 않은 과제이다. 무엇보다도 공정성과 객관성 그리고 전문성이 조화롭게 작동해야만, 우수인재를 공직에 입직시키고 퇴직까지의 전 과정이 순조롭게 진행될 것이다. 중국 역시 2006년 공무원법이 제정되면서 모집과 선발에 있어서 객관성과 공정성이 높아지고 있다. 본 절에서는 중국정부를 이끌어갈 우수한 인재를 어떻게 모집, 채용, 배치 그리고 회피하는가에 초점을 두기로 한다. 본 연구는 첫째, 문헌연구를 통해서 진행한다. 문헌연구는 자료수집과 분석의 한 방법으로서 연구자가 탐색해 보고 싶은 현상에 대한 정보를 담고 있는 문서자료를 수집하고 분석하는 것을 말한다. 문헌들을 단지 참고만 하는 것이 아니라 문서가 담고 있는 내용을 정밀하게 분석하여 관심 있는 중국정부의 행정제도와 행정자원 및 정책수단을 보다 깊이 이해할 수 있다. 물론 심도 있는 분석을 위해서는 해당 분야 담당 공무원이나 전문가의 의견을 듣는 것이 보다 구체적인 이해와 분석을 가능케 하지만, 문헌연구는 매우 민감한 사실이나 정보에 관한 자료의 접근 가능성을 높여주고 무반응성(nonreactivity)과 장기간의 종단연구에 유용하기 때문에(김윤권 외, 2012: 23) 본 연구에서는 문헌연구를 기본으로 하기로 한다. 이를 위해 중국 공무원의 인사제도와 정책과 관련된 중문, 영문, 국문 문헌을 검토하고 분석한다. 공무원 인사제도는 법령에 따라 운영되고 관리된다. 왜냐하면 공정성과 객관성이 무엇보다도 중요하기 때문에 엄격한 법령에 따라 작동할 수밖에 없다. 모집, 공고, 채용, 임용, 교육, 평가, 승진, 보수, 퇴직 등의 모든 절차는 하나하나 관련 법령이나 법규에 따라 운영되고 관리된다. 우리나라의 경우도 국가공무원법 , 공무원임용령 , 공무원교육훈련법 , 공무원보수규정 , 공무원연금법 , 공무원징계령 등 관련 법령과 법규로 촘촘히 짜여져 있으며, 이를 통해 정부의 인적자원관리가 이루어지고 있다. 중국은 당정일치로 인해 2006년 공무원법이 제정되기 이전에는 주로 당에서 간부관리 차원에서 이루어졌다. 2006년 공무원법이 제정되면서, 본격적으로 공무원이라는 개념이 사용되고, 공무원 인사관리제도를 하나하나 정비해가고 있는 상황이다. 아래에서는 중국 공무원제도의 법제화의 의의, 기원과 체계, 공무원법 제정, 기본 내용과 시행을 중심으로 내용을 검토한다. 공직자라는 개념은 계속하여 변한다. 중국에서는 오랫동안 ‘국가간부’라는 용어로 공공업무에 종사하는 사람들을 정의하였다. 이후 ‘국가공작인원’ 혹은 ‘국가기관 공작인원’이고 부르기도 하였다. 그리고 공무원법이 제정된 후에는 ‘공무원’이라는 호칭이 가장 많이 사용되고 있다. 그러나 일부 법률과 법규에서는 여전히 국가공작인원 혹은 국가기관공작인원이라는 용어를 사용하고 있다. 사실 이런 개념들은 비교적 큰 차이를 갖고 있지만 각각의 법률과 사법해석은 명확하게 규정되어 있지 않다. 법률 개념으로는 우선 1979년 형법 제 83조에서 “이 법에서 설명하는 국가공작인원이란, 모든 국가기관, 기업, 사업단위와 기타 기관에서 법률에 의하여 공공업무에 종사하는 사람”이라고 규정하였다. 그리고 당의 13대에 이르러서야 간부를 유형에 따라 관리하는 원칙을 확립하였다. 이 원칙에 따라 사회주의 현대화 건설의 수요에 적응하기 위하여 정부의 공직자들에 대하여 상대적으로 독립된 관리체계를 수립하고 공무원 관리를 실행하였으며, 기타 기관의 직원들에 대하여 공무원 관리를 참고하도록 하였다. 2006년 공무원법이 시행된 이후 행정기관 외의 중국공산당기관, 인민대표대회기관, 정협기관, 심판기관, 검찰기관, 민주당파기관에 근무하는 사람들도 공무원에 포함시켰다. 따라서 중국 공무원의 범위는 위의 일곱 개 기관에 근무하는 사람들을 모두 포함하며, 일본이나 프랑스처럼 거의 모든 공직자들을 공무원으로 칭하지는 않는다. 동시에 중국의 공무원 범위는 영국처럼 부부장 이하의 정부기관 공직자들만 포함하는 것이 아니라 각급 인민대표대회와 상무위원회에서 선거에 의하여 선발되었거나 혹은 임명된 정부 인원도 공무원의 범위에 포함시킨다. 그 배경은 다음과 같다. 첫째, 중국은 여러 당이 경쟁하는 조건 하에서 내각 교체가 이루어지는 것이 아니라 정부기관에서 수장(首长) 책임제를 실행하고, 각급 정부 구성원들은 국가행정관리에서의 연속성과 안정성을 보장하는 등 중요한 역할을 한다. 2장 3절에서는 중국 인사제도를 역사적 연원, 개혁개방 전후로 구분하여 그 흐름을 고찰하고 나서 중국 인사기관의 유형과 역할을 당중앙조직부, 전국 인민대표대회, 중앙정부와 지방정부를 중심으로 검토하고 있다. 중국은 당정 일치로 인해 당중앙조직부가 간부인사를 총괄하고, 공무원 등 일반 인사관리 업무는 국무원 인력자원사회보장부와 국가공무원국이 담당하고 있다. 전국인민대표대회 상무위원회는 중앙정부인 국무원 총리, 부총리, 국무위원, 각 부장관, 각 위원회 주임 등을 임명한다. 지방 성급정부는 인사청(국), 시급정부와 현급정부는 인사국을 설치·운영한다. 이어서 중국 공무원제도의 근거법인 공무원법의 법제화의 의의, 기원과 체계, 제정, 기본 내용과 시행을 검토 하고 있다. 중국에서 공무원법의 제정은 종전 지나친 인치 중심의 인사에서 벗어나 객관적이고 합리적인 인적자원관리가 가능하게 하는 법치로 발전할 수 있는 중요한 계기였다.