덩샤오핑의 정치·행정 체제 개혁을 바탕으로 한 중국 공무원 제도의 발전 과정과 법제화 및 전문화 노력 doc_id PCY_201502020919221741_2

공무원개혁은 덩샤오핑이 간부양성을 위해 1980년에 제기한 간부4화(혁명화, 청년화, 지식화, 전문화)로부터 시작되었다. 개혁가들은 당이 관료주의의 사소한 것까지 관리하는 방식은 관료주의의 행정적 역량과 당의 정치적 정당성을 손상시키는 것이라고 믿어, 상대적으로 자율적인 관료주의를 수립하고자 했다. 1987년 13대 당대표대회의 보고에서 쟈오즈양은 공직자들을 정치공무원과 직업공무원(career civil servants)으로 나눌 것을 제안하였다. 정치공무원은 헌법과 조직법(Organizational Law)에 따라 선출·관리한다는 것이다. 당이 그들을 추천하고 임명함에도 불구하고, 감시를 받는 것은 당의 구성원들뿐이다. 13회 당대회는 정부기관에서 당의 집단을 폐지하고, 정부기능을 가진 당조직을 철회하며, 당위원회 간부가 정부기관을 감시하지 못하도록 결정하였다. 덩샤오핑은 역사의 경험과 교훈을 받아들이는 기초위에 정치체제와 행정관리체제의 개혁을 제기하고, 국가공무원의 행위규범의 제정을 중요한 의사결정에 포함시켰다. 고도로 집중된 계획경제를 실행하면서 정치체제도 집중되었다. 국가의 경제사회가 발전하면서 이런 체제의 많은 문제점들이 드러나고, 경제사회의 발전을 저해하였다. 특히, 이러한 체제는 행정관리(고도로 집권화된 관리체제)에서 두드러지게 나타났다. 당이 정부를 대신하고, 당과 정부가 분리되지 않는 현상에 대하여 덩샤오핑을 비롯한 당의 1세대 핵심 지도자들은 이를 비판하는 동시에 문제를 해결 하려고 시도하였다. 그러나 정치체제와 행정관리체제에서 문제해결을 시도한 것은 덩샤오핑이며, 제11기 3중전회 이후부터 성과가 나오기 시작하였다. 그는 “당위와 정부의 기능이 다르다”고 지적하였다. 당위의 지도는 주로 정치 지도로 정확한 정치 방향을 보장하고, 당의 노선·방침·정책의 집행을 보장 하며, 각 분야의 적극성을 동원한다. 그러나 국가 행정관리의 업무는 정부가 책임져야 하고, 각급 정부가 위로부터 아래로 강력한 업무체계를 형성하며, 정부직권의 범위에서 업무를 관리해야 한다. 다섯째, 법률 학습과 준수, 의법행정을 추구한다. 행정관리의 법제화는 덩샤오핑의 사회주의 민주법제도 건설의 중요한 구성부분이다. 그는 “낡은 중국은 봉건전제주의 전통을 많이 남기고, 민주법제도 전통은 매우 적게 남겼다”고 지적하였다. 행정관리의 법제도화를 실행하려면 개혁을 통하여 법제도와 인치의 관계를 정립하고, 당과 정부의 관계를 정립해야 한다. 중국의 행정관리는 과거에 주로 당의 정책에 의존하고, 대규모 군중운동을 통해 추진하던 습관이 비교적 오랜 기간 이어져왔다. 그는 이런 관리방식이 신중국이 설립된 초기에는 상당한 역할을 하였지만 현대화 건설에서는 과거 정치운동의 방법을 사용해서는 안 되고, 법제도의 원칙을 따라야 한다고 설명한다. 그는 행정기관과 국가공무원들은 모두 법률을 활용하는 방법을 배우고, 법에 따라 행정을 엄격하게 집행하고, 법을 어기면 반드시 추궁하며, 법률 앞에서 사람마다 평등하다는 원칙을 지켜야 한다고 요구하였다. 세 번째 단계는 1993년부터 2008년까지로 국가공무원임시조례 의 시행부터 ‘중화인민공화국공무원법’(中华人民共和国公务员法)의 제정과 실행이 이루어진 시기이다. 이 시기 공무원제도는 전면적으로 실행되었고, 한층 더 발전하는 새로운 단계에 들어섰다. 중국은 1980년대 초부터 공무원제도를 만들기 시작하였고, 1993년 국가 공무원임시조례가 발표되면서 공무원제도의 틀을 갖추기 시작하였다. 그러나 개혁이 진행됨에 따라 공무원제도의 형성과정에서 다음과 같은 일부 뿌리 깊은 문제들이 드러났다. 첫째, 공무원제도의 입법 구현이 비교적 낮다. 공무원제도에서 최고 등급에 대한 관리규범은 국무원에서 제정한 국가공무원임시조례로 인해 관리의 권위가 취약하고, 검사기제도 완전하지 못하며, 강제력도 약하다. 현과 향 2급과 일부 수직관리체계에서는 시험을 거치지 않고, 공무원 집단에 들어가는 현실이 30%에 달하기도 하였다. 2007년 1월, 중앙 조직부와 인사부는 ‘공무원평가규정(시행)’(公务员考核规定(试行))을 제정하고, 4월에 국무원은 ‘행정기관공무원처분조례’(行政机关公务员处分条例)를 발표하였다. 이어서 중앙조직부와 인사부는 공무원채 용규정(시행)(公务员录用规定(试行))을 발표하였다. 2008년에 들어서 중앙조 직부와 인사부는 또 ‘공무원동기부여규정(시행)’(公务员奖励规定(试行)), ‘공무원전직규정(시행)’(公务员职务任免与职务升降规定(试行)), ‘공무원직무임 면과직무승강규정(시행)’(公务员职务任免与职务升降规定(试行))을 발표하였다. 그리고 인적자원사회보장부가 설립된 후, 중앙조직부와 함께 ‘공무원 청원규정(시행)’(公务员申诉规定(试行))을 제정하였다. 헌법 상 중국의 입법권은 전국인민대표대회와 상무위원회가 행사한다고 규정하고 있다. 그러나 실제로 입법과정에서 입법권은 일정한 절차에 따라 분배·위임된다. 행정기관은 준입법권을 가지는데 이는 입법기관의 위임을 받은 것이다. 공무원법의 입법과정에서 중국의 입법권한은 다음과 같이 구분된다. 전국인민대표대회와 상무위원회는 공무원법 총법에 대한 심의와 비준을 책임지고, 국무원은 공무원법 총법의 심의와 전국인민대표대회와 그 상무위원회에 보고하여 공무원법의 각 항목의 구체적인 조례의 심의와 비준을 책임진다. 국가인사부는 공무원법과 각 조항의 구체적인 조례의 실행방법의 제정을 책임지고, 국무원을 대표하여 공무원법의 총법과 각 조항의 구체적인 조례의 초안을 작성한다. 국무원 각 부위와 각 성, 자치구, 직할 시 인민정부는 본 부서, 본 지역과 관련하여 실행되는 공무원법규와 조례의 구체적인 규정을 제정한다. 행정기관에 관해서 법률이 국무원과 국무원 각 부위의 행정입법 권한의 구분에 대하여 명확한 규정을 하지 않았기 때문에 국무원 행정법규와 부와 위원회의 규장을 조절할 대상과 범위는 일반적인 구별에 따라 구분한다. 정치체제개혁과 행정체제개혁을 언급할 때 덩샤오핑은 “중국은 공산당이 이끄는 인민민주주의 국가로 자본주의 국가의 다당경쟁선거, 삼권분립, 양원제 등 제도를 적용할 수 없다”는 점을 인식했다. 그가 말하는 중국 제도의 장점은 “서로 얼굴을 붉히는 것을 피하고, 한 가지 일을 할 때 마음먹고 결정하면 바로 집행하는 것이다. 비록, 경제관리와 행정관리는 효율성 측면에서 자본주의 국가가 여러 면에서 중국보다 낫다. 중국이 정치체제개혁과 행정관리 체제개혁을 진행하는 것은 중국의 우세를 유지하고, 자본주의 사회의 문제와 단점을 피하기 위한 것이다. 덩샤오핑의 이러한 분석은 중국인들의 시야를 넓혀주었고, 국가공무원의 행위규범을 제정하는데 큰 영향을 주었다. 비록 중국이 풍부한 행정관리 경험을 쌓은 것이 사실이지만 여전히 적지 않은 문제를 갖고 있다. 예를 들어, 과거에 ‘간부’는 큰 개념으로 과학적인 분류가 없었기 때문에 국가의 행정기관 근무자들에 대한 전문적인 행위규범을 형성하지 못하였다. 또한 기존 행위규범은 너무 원칙적이어서 실제 집행이 어려웠다.