중국 공무원 인사제도 개혁의 특수성과 한계, 그리고 글로벌 행정 환경 변화에 따른 역량 중심 인적자원관리의 중요성 doc_id PCY_201502020919221741_3

정치적 당위성을 계속 강조함에도 불구하고, 1990년대 초반부터의 공무원개혁은 합리화된 관리에 맞추었던 역점을 제대로 거두어들인 적이 없었다. 정치가들은 전문적 이슈에 대한 정치적 침범에 한계가 존재한다는 것을 인지하고 파괴적인 조치를 취하는 것을 자제한다. 한편 합리화된 관리의 채택에서 형식과 내용 사이의 간격은 빈번하게 존재한다. 개혁의 발표는 대안적 조치로 효과적인 리더십을 상징하는 경우가 잦다. Meyer & Rowan(1977)이 논의한 신뢰와 선의의 논리는 표면적인 성공을 기념하고 실패를 쉽게 무시하는 특징을 가진 중국 공무원개혁에서 중요시된다. 공무원법은 가치병존과 더불어 관료주의의 통제로부터 증가하는 신뢰와 당의 경험을 반영한 것이다. 통합적 정치적 리더십이 반드시 합리화된 관리를 제한한 것은 아니다. 1993년과 1998년의 상당한 규모축소 및 구조개혁은 관료주의 형성에 대한 정치적 리더십의 역량을 보여주었다. 그러한 역량 역시 중국의 지속적인 경제성장과 풍족한 재정으로 강화되었다. 2000년과 2007년 사이에 중국 재정수입의 연간 성장률은 18%에 이르러 개혁의 패자에게 보상(해고된 공무원에게 대학원 학비 제공 등)하기 위한 판공비를 충당할 여유가 되었다. 하지만 이것은 결국 제도적 차원에서의 논의일 뿐이다. 실제적으로 중국의 인사행정개혁은 실제적 운영에서 많은 문제점을 나타내고 있다. 그 제약 요인에는 제도설계의 기술 문제가 있지만, 사회복지제도 등의 기타 관련된 제도의 제약과 장기적으로 형성된 관료문화도 포함되며, 더욱 중요하게는 현행 정치체제의 영향 때문에 갖는 태생적 한계도 있다. 아직도 해결되지 못한 당의 조직부서와 인사관리부서의 이원화 관리 문제, 공직자에 대한 의회와 여론의 감시 역할의 부족 등으로 인하여 제도의 운영 실태와 기대 사이에 상당한 차이가 존재하며, 갈수록 심각해지는 공직자의 부패 현상은 기존에 도입된 제도나 도입하려는 제도가 추구하는 효율성 가치의 실현을 방해하고 있다. 또 법과 정책의 집행능력에서 보여주는 약한 국가성도 제도의 실행과정과 결과에 치명적 제약을 가하고 있다. 이상과 같은 중국 공무원 인사제도와 정책은 우리나라 제도와 정책의 맥락이나 내용 그리고 그 수준에 있어서 벤치마킹하거나 학습하기에는 여전히 보편성이 약하고 중국적 특수성이 강하게 존재하기 때문에 우리가 받아들이기에는 한계가 있다. 즉, 자유민주주의 체제인 우리나라와 여전히 사회주의를 고수하고 당국가체제를 유지하는 중국 간 제도와 정책을 피상적으로 비교하거나 서로 좋은 제도와 정책을 무조건 벤치마킹하는 것은 매우 신중해야 할 것이다. 그렇지만, 우리는 글로벌 행정환경의 변화에 따라 등장하는 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제를 해결하기 위해서 중국정부가 공무원 인사제도와 정책을 업그레이드 하고 있는 노력에 관심을 가질 필요가 있다. 특히, G2로서의 위상에 걸맞은 공무원 역할과 위상을 정립하기 위해 끊임없이 공무원 인사제도와 정책을 개선하려는 과정에 깔려 있는 점→선→면이라는 점증주의(incrementalism)적 실험정신, 그리고 중장기적인 마스터플랜과 유기적으로 연동되어 움직이는 중국 공무원의 인적자원관리에 관한 제도와 정책은 우리가 열린 마음으로 학습하고 벤치마킹할 필요가 있다. 둘째, 직업공무원제는 공직자들의 부패를 예방하는데 유익하다. 효과적인 공무원 입직(進入)체계를 구축하여 직업공무원제의 수준을 보장할 수 있다. 공무원법은 시험을 통한 입직제도(進入制度)를 규정하고 있다. 이는 채용할 공무원의 직위, 자격 등의 조건은 공개·투명의 원칙을 지키고, 관련 부서와 사람들이 인사권을 마음대로 사용하는 것을 막을 수 있고, 국가기관이 입직 문제에서 마음대로 조작하는 것을 예방할 수 있다. 이는 전통적인 공무원의 ‘입직’ 방식에 비하여 큰 개혁이라 할 수 있다. 셋째, 직업공무원제는 공공부문의 인적자원관리 및 개발에 유리하다. 직업공무원제는 공공부문의 인적자본을 높일 수 있는데, 이는 신공공관리론과 일치한다. 정부의 성과를 높이려면 한편으로 정부개혁을 통하여 업무의 효율을 높이고, 다른 한편으로 공무원의 자질과 능력(이하, 역량)을 높여야 한다. 공무원의 역량을 높이기 위해서는 공무원에 대한 교육·평가·격려 등의 방법이 요구된다. 더 중요한 것은 공무원의 채용과정에서 정부 전체 조직의 중점 전략에서 출발하여 전략적 인적자원관리 틀을 구축하고, 인적자원관리의 전략 목표계획을 실행해야 하며, 공무원의 채용기준과 역량체계를 명확하게 함으로써 적합한 인재를 채용해야 한다는 점이다. ‘인사는 만사’라고 하듯 어느 조직이나 정부에서든 조직구성원, 즉 사람이 누구인가에 따라 그 조직의 운명은 좌우된다고 할 수 있다. 그런데 사람은 자신이 속한 환경을 초월하여 존재성과 당위성을 가질 수는 없다. 누구나 그 자신이 속한 환경의 테두리에서 자신의 존재, 경험, 인식, 지식, 가치 등을 형성·유지·확대시킨다. 하물며 정부라는 조직은 수많은 구성원(국민)의 요구를 충족시키며, 공공의 이익을 추구하는 동시에 다양하고 첨예한 갈등을 해결해야 하는 책임성과 당위성을 부여받고 있다. 정부의 책임성은 바로 정부가 국민의 대리인이라는 점에서 주인의 요구를 충족시킬 의무와 책임성을 가진다는 점이며, 이러한 책임성은 공무원이 존재하는 매우 당위적이고 필연적인 것이다. 그런데, 정부는 주어진 조직 내부의 환경에만 의존하는 것이 아니다. 현대 글로벌 환경은 기후변화, 위기재난, 테러, 저성장, 실업, 갈등, 복지 등 어느 국가 혼자서 감당할 수 없을 정도로 복잡하고 다양한 난제들(wicked issues) 이 급증하고 있다. 글로벌 지구촌 사회에 살아가는 현대 사회는 이웃 국가들과 공동으로 글로벌 난제들을 풀어가며, 서로 공존·공영·공생해야만 하는 시대를 살아가고 있다. ‘역량’ 개념은 주로 민간조직에서 사용되다가 1980년대 성과관리를 중시하는 신공공관리가 공공부문에 도입되면서 공공조직에서도 부각된 것으로 보인다. 종전 합법성을 중시하는 행정이념과 공무원 신분보장이 중요한 논의의 대상이었던 조직 및 인사관리 시각에서는 역량이 주목을 받지 못하다가 효율성이나 성과관리를 중시하는 신공공관리가 공공부문에 적용되면서 역량이라는 용어가 중요하게 된 것으로 볼 수 있다. 글로벌 행정환경이 급변하는 가운데 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제를 해결하기 위해서는 전문성과 능력을 가진 역량 있는 공무원이 보다 중요해지고 있다. 종전 일반행정가(generalist)처럼 ‘많은 것을 섣불리 아는’ 것이 아니라 ‘자기 분야에 최고의 전문가’(specialist)를 원하는 시대가 되고 있다. 중국 역시 직위분류제를 기반으로, 신공공관리론적 행정개혁이 일부 추진되면서 공무원의 역량에 대한 관심이 높아지고 있으며, 뒤에서 볼 성과평가 등 성과관리에도 매우 큰 관심을 보이고 있다. 여기서는 중국 공무원의 역량을 능력, 교육훈련, 승진이라는 차원에서 분석한다. ‘두 가지 관료 유형’은 정무직 공무원과 사무직 공무원을 분리함으로써 공무원 집단의 주체를 사무직 공무원에 맞추고, 이 기초에서 직위분류를 실행하는 것이다. 공무원의 분류제도를 실행하려면 반드시 과학적 분류가 전제되어야 한다. 두 가지 유형의 공무원을 구별하는 중요한 원칙은 규모가 방대하고, 종류가 많은 공무원의 직위를 업무의 성격에 따라 다양한 유형으로 분류해야 한다. 그리고 나서 서로 다른 유형의 공무원 직위를 업무의 난이도, 책임의 경중 등에 따라 서열을 정해야 한다. 이런 방법을 통해 다양한 유형과 등급의 공무원 직위를 차별화시켜 그에 맞는 정책을 실행하며, 그에 맞는 관리제도와 인적자원 시스템을 구축할 수 있다. ‘두 가지 관료 유형’은 중국에서 적용 가능성이 있다. 공무원법은 비록 정무직과 사무직의 구분을 하고 있지 않지만, 국무원 총리, 부총리, 국무위원, 각급 정부의 구성원과 기타 국가 행정기관의 공무원을 하나의 계열에 포함시켜 동일한 법률에 따라 관리하고 있다. 그러나 동시에 이 법의 제1장 총칙 제3조는 “법률은 공무원 중의 지도자의 선발, 임명, 감독과 관리는 별도로 규정한다”고 규정하고 있다. 다시 말해서, 현행 공무원제도에도 정무직 공무원을 사무직 공무원의 관리제도에서 분리시키는 객관적인 근거가 있음을 시사한다.