저임금 문제 해결을 위한 노동정책의 새로운 대안으로서 생활임금제의 개념, 역사적 배경 및 전개 과정 doc_id PCY_201502060915449111_1

생활임금제를 도입하는 지방자치단체가 늘어나면서 저임금 노동 문제를 해결하기 위한 방안의 하나로 생활임금제에 대한 관심이 늘어나고 있다. 생활임금제는 최저임금보다 높은 수준의 임금을 설정하지만, 모든 근로자에게 그 이상의 임금을 지급하도록 강제하는 최저임금과는 달리 지역 내 공공부문 근로자, 지방자치단체와 공공조달계약 또는 재정지원을 받는 기업의 근로자 등으로 대상을 제한적으로 적용하는 특징을 가진다. 이번 특집에서 소개하는 것처럼, 생활임금제는 저임금 고용 비율이 높고 사회안전망이 미흡한 나라들에서 주로 확대되고 있다. 우리나라는 저임금 고용 비율이 OECD 회원국 가운데 가장 높은 나라 중의 하나다. 여러 원인들이 지적되지만, 저임금 노동시장을 개선하기 위한 정책과 제도가 제대로 작동하지 못하는 것도 그 하나다. 노동조합이 저임금을 억제하는 역할은 2000년대 들어 약화되었을 뿐만 아니라 대부분의 저임금 근로자들은 노동조합의 보호를 받고 있지 못한 형편이다. 현재 생활임금 논의가 활발하게 전개되고 있는 곳은 임금불평등이 심각한 영미식 자유시장경제(LMEs) 국가들이지, 노조 조직률이 높고 사회적 안전망이 잘 형성된 유럽식 조정된 시장경제(CMEs) 국가들은 아니다. 영미식 나라들에서 생활임금이 논의되는 이유는 그만큼 국가와 사회, 그리고 기업 차원의 힘의 균형이 자본 중심으로 이동하면서 임금불평등이 가속화되고, 최저임금제도의 실효성에 의문을 갖게 되었다고 봐야 한다. 이제 생활임금은 “그 사회에서 어떤 임금이 필요한가?”의 근본적 물음을 던진 것이다. 생활임금은 가격으로서 시장에 맡겨진 임금이 아니라, 지역사회 이행당사자의 참여와 논의 속에 인간다운 삶의 실현이 가능한 임금을 지향하는 것이다. 결국 생활임금은 시장결정적 임금제도의 사회적 재구성이며, 노동정책의 새로운 대안 중 하나로 부각되고 있는 것이다. 이처럼 생활임금은 정부 정책 주도로 시행된 것이 아니라, 각 나라별로 해당 지역의 시민사회단체와 노동단체들이 중심이 되어 운동 차원에서 진행되었다. 생활임금이 처음으로 시작된 미국이나 영국을 보면 1990년대 중후반부터 본격화되었지만, 그 역사적 배경은 19세기 후반으로 거슬러 올라간다. 산업화 초기 저임금과 착취노동이 심각한 사회문제로 등장했고, 생활임금은 노동자들의 인간적 존엄을 지킬 수 있는 방안 중 하나로 제시되었다. 영국은 1870년대 광산 노동자의 근로조건 향상을 위한 과정에서 표면화되었고, 미국은 1886년 미국노동총연맹(AFL) 설립 시기부터 생활임금을 강조했다(Swarts and Vasi, 2011; Wills and Linneker, 2012). 현재의 생활임금 논의는 1994년 미국 메릴랜드주 볼티모어시에서 지역 내 다양한 시민단체와 종교단체 등을 운영하는 발티모리안(BUILD)이라는 커뮤니티 연합단체가 공무원노조(ASCME)와 연대하면서 운동의 한 형태로 시작되었다. 볼티모어시의 생활임금운동이 조례 시행(1995.7)으로 제도화되면서 미국에서는 밀워키, 보스턴, 로스앤젤레스, 시애틀, 뉴욕시, 저지시티, 포틀랜드 등으로 확산되었고, 불과 5년 만인 2000년까지 22개 지역으로 확대되었다(Adams and Neumark, 2005: 32). 미국 생활임금운동은, 연방과 주 최저임금 인상이 기업의 반대로 무산되면서 새로운 전략을 모색하는 과정에서, 최저임금과는 다른 새로운 대안으로 ‘생활임금’이라는 용어를 사용한 것이다. 현재는 생활임금계산기(Living Wage Calculator)라는 인터넷 사이트를 통해 각 지역별 생활임금 상황과 수치를 공유할 수 있도록 하고 있다. 그 후 생활임금운동은 최저임금운동을 태동시켰고 이후 두 운동은 일정한 거리를 둔 상태에서 연계되었으며, 이는 1912년부터 제정된 미국의 각 주별 최저임금법에 영향을 미쳤다. 하지만 최저임금법은 미국 노동자들의 의도와 달리 노동자 권리로서 생활임금을 충족시키기에는 미흡했다. 때문에 1920년대를 지나면서 최저임금과 생활임금의 연계는 약화되었고, 최저임금운동은 생활임금이 아니라 공정임금의 개념을 중심으로 전개되었고, 생활임금은 더 이상 효과적인 담론으로 작용하지 못했다(김진희, 2014). 한국도 초기 노동단체들을 중심으로 생활임금에 대한 요구와 목소리들이 높았으나, 최저임금법이 제정된 1990년대 이후부터는 생활임금보다는 최저임금이 주요 임금제도로 인식되었다. 1997년 노동당 블레어 정부는 근로자의 소득격차를 완화하기 위하여 저임금위원회(Low Pay Commission)를 설립한 후 최저임금법(National Minimum Wage Act 1998)을 제정하고 1999년부터 전국 단위의 최저임금제를 실시하였다. 저임금위원회는 독립적인 비정부기구로 노사정 총 9인으로 구성되며, 최저임금 수준에 대하여 정부에 권고 및 자문하는 기관이다. 저임금위원회는 최저임금의 결정에 있어서 다양한 요소들을 고려한다. 다만 최저생계비 결정과 같이 특정한 지표나 요소들을 기준으로 하는 것은 아니며, 소득분포, 노동시장에 대한 영향, 기업에 대한 영향 등을 종합적으로 고려하여 위원들 간의 합의에 의하여 최저임금을 결정하게 된다. 최저임금 결정에 있어서 저임금위원회는 연례보고서를 작성하는데, 이 자료에는 최저임금의 인상으로 인한 경제, 물가, 임금인상률, 각종 노동시장 관련 지표들의 변화를 제시하고 있다. 이처럼 최저임금은 국가 차원에서 거시적인 지표들을 고려하여 산정되기 때문에 그 인상에 한계가 있다. 1999년부터 최저임금제도를 실시한 영국에서 임금의 최저기준에 관한 논의는 국가 또는 산별 단위의 최저임금 설정 여부를 중심으로 이루어져 왔다. 하지만 최저임금제도의 실시 이후에도 그 기준에 대한 적정성에 관하여 지속적으로 논란이 제기되었으며, 다른 지역보다 더 많은 생활비가 필요한 런던 지역을 중심으로 최저임금만으로는 근로빈곤층을 탈피하기 힘들다는 인식이 확산되어 가고 있었다. 이러한 배경하에서 2001년부터 시민단체 ‘런던시티즌(London Citizens)’은 사용자들이 자발적으로 최저임금을 상회하는 임금을 지급하여 임금만으로도 최저 생활이 가능하도록 하자는 의미에서 생활임금 캠페인을 전개하였다. 최초의 생활임금 캠페인은 사용자의 자발적인 생활임금 채택에 중점을 두고 진행되었기 때문에 실질적인 영향력이 크지 않았다. 대다수의 사용자들은 생활임금 지급을 거부하여 왔다. 그리고 생활임금을 수용할 의사를 밝힌 사용자들 역시 사업 내 정규직에게만 생활임금을 지급하기로 하는 등 실제 저임금이 문제되는 비정규직 근로자나 하청근로자들에 대해서는 생활임금을 지급하지 않았다.