공공부문의 변화에 따른 감사 기능의 역할 변화와 준조세 및 각종 비용 부담의 개념적 특성 doc_id PCY_201502100903359951_1

우리가 살고 있는 21세기 초반은 누가 뭐라 해도 ‘변화의 시대’이다. 변화의 범위가 점차 확대되고 변화의 속도 면에서도 우리 사회는 그 어느 때보다 빠르게 변하고 있는데 공공부문의 감사기능도 여기에 예외일 수 없다. 공공부문의 감사수요자 측면과 감사공급자 측면에서 일어나고 있는 변화의 핵심을 간단히 정리해본다면 ‘감사고객의 범위 확대’ 와 ‘감사품질에 대한 기대 상승’이라고 할 수 있다. 전통적 의미에서 감사의 고객이라 하면 감사에 소요되는 비용을 부담하는 ‘납세자(taxpayers)로서의 일반 국민’과, 납세 여부와 관계없이 감사결과에 따른 제반조치로 인한 ‘행정개선의 수혜자(beneficiaries)’로서의 일반 국민을 의미한다. 하지만 전통적 의미의 감사고객은 자신들의 요구사항을 감사과정에 직접적 적극적으로 반영하기 어렵고, 수감기관이 감사지적사항에 따라 취하는 조치결과 발생하는 혜택을 간접적 수동적으로 받는다는 현실적 한계를 지니고 있다. 정부 역할은 과거 공공재 및 공공 서비스의 직접적인 공급자에서 제3자가 제공하는 공공재 및 공공서비스의 구매자로서의 역할로 전환되고 있다. 정부 역할의 변화는 경제 규모가 팽창하고 사회가 다변화됨에 따라 나타나는 결과 예산외 지출이 증가하게 되었고, 정부지출로부터 사회적 비용이 발생하는 문제도 야기되었다. 정부의 모든 지출이 예산통제하에 이루어진다면, 정부지출의 재원은 조세로 국한될 것이며, 정부지출에 대한 모든 비용 역시 정부 내로 국한될 것이다. 만일 정부의 사업이 공기업에 의해서 수행되는 경우, 비용이 내재화된다면 공기업에 의한 서비스를 사용하는 사용자(users)가 비용을 부담할 것이다. 그러나 사업의 비용이 내재화되지 않고 공기업이 저금리 대출 등을 받는 경우, 그 비용은 납세자 또는 저금리 대출을 희망하는 다른 사업자에게로 전가 되어 사회적 비용(social cost)이 발생하게 된다. 이러한 사회적 비용을 최소화하기 위하여 각국의 예산당국은 예산 관련 제도를 구상하는 데 많은 노력을 기울이고 있다. 시스템이론(system theory)은 투입산출 이론(input-output theory)이라고도 하며 감사를 ‘성과 관리의 한 수단’으로 보고 있다. 여기서 성과관리란 ‘어떤 기관이 달성한 성과에 초점을 두고 수행하는 관리수단의 하나로서 성과의 바람직한 달성을 지원 또는 지도하기 위하여 성과의 기획, 생산, 전달과정과 그 결과를 평가 환류 지원하는 일련의 과정’이라고 설명할 수 있다. 어느 조직이든 그 기능의 흐름을 보면 투입-활동-산출-환류 기능이 순환적으로 수행된다. 이 과정에서 감사는 평가 환류 기능을 담당하는 것으로 본다. 여기서 평가기능이란 업무나 사업의 집행과정을 통하여 얻어진 효과를 원래 기대했던 효과와 대비하고, 업무수행의 능률성 및 업무수행과정을 검토하여 문제해결로 환류시키는 것이다. 시스템이론 시각에서는 이와 같이 감사를 관리개선을 위해 감사대상을 평가하여 환류시키는 것으로 본다. 대리인이론에 따르면 감사결과의 외부 공개를 강조하지만 성과 제고에 대한 관심이 부족한 반면 시스템이론은 성과 제고를 강조하지만 감사결과가 내부보고에 머물기 쉬운 문제점을 안고 있다. 대리인이론에서는 감사의 일차적 의미를 ‘공공책임성(accountability)과 투명성 (transparency) 제고수단’으로 보고 있기 때문에 감사의 고객인 주인(principal)에게 감사결과를 보고해야 한다고 본다. 기업에서는 감사결과를 주주에게 직접 ‘보고’하고 잠재적 주인에게는 경영정보 ‘공시’의 방법을 사용하여 간접적으로 보고한다. 공공부문에서는 일차적으로 국민의 대표인 국회 또는 감사청구자에게 감사결과를 직접 ‘보고’하거나 ‘송부’하며 궁극적 고객인 일반 국민에게는 ‘공개’ 형태로 보고한다. 반면, 시스템이론에 입각하면 감사결과 발견한 문제점과 개선대안이 내부의 최고관리층의 이익을 해칠 수 있는 경우 감사결과 생산해낸 정보의 ‘대외’ 환류가 제대로 이루어지지 않거나 왜곡 사장될 가능성이 있다. 외부에 알리는 것보다는 성과를 향상시키는 것을 감사의 주요 목적으로 보고 있기 때문이다. 외부에 공개할 경우 국민의 대정부 신뢰도가 떨어지거나 혼란이 야기될 것을 우려하여 소극적 공개방침을 택할 가능성도 있다. 통상적으로 준조세는 기업이 부담하지 말아야 할 불법적 또는 부적절한 조세 이외의 부담으로 인식되고 있다. 그러나 이와 같이 준조세의 의미를 해석할 경우 관련 자료의 입수가 불가능하기 때문에 준조세의 실태를 파악하고 그 규모를 산출하는 작업은 수행할 수가 없다. 따라서 준조세의 개념 및 범위를 정하는 작업은 정책적으로 매우 중요한 의미를 갖고 있으나 그 중요성에도 불구하고 아직 충분한 연구가 이루어지지 않고 있는 분야이다. 본고에서는 준조세를 ‘조세 이외의 부담’으로 정의한 손원익 등(2004)의 결과를 준용하였다. 준조세와 관련된 개념으로 흔히 사용되는 용어로는 부담금, 분담금, 공과금, 부과금, 예치금, 기금출연금, 기여금, 기부금, 성금 등이 있다. 이들 중 부담금, 분담금, 공과금, 부과금, 예치금, 기금출연금, 기여금 등은 의무가 법령에 의해 규정되지만, 기부금과 성금에 대한 의무는 법령상으로 규정되어 있지 않다. 그러나 기부금과 성금의 경우에도 현실에서는 어느 정도 강제성을 띠는 경우가 종종 발생하고 있어 기업에게는 부담으로 작용하는 경우도 있다. 기업이 생산활동을 하기 위해서는 순수한 생산비용 이외에 조세나 조세를 제외한 여러 가지 부담을 지게 되는데, 만약 조세를 제외한 여러 가지 부담이 강제성을 가지게 된다면 기업에게는 생산비용과 같은 부담으로 작용하게 된다. 따라서 기업의 부담이라는 측면에서 준조세를 정의하면, 기업의 부담이 강제성을 띠는지 여부와 직접적 반대급부의 성격을 띠는지의 여부가 준조세에 해당하는지를 판단하는 중요한 기준이 된다. 준조세의 정의에서 핵심 요건이 되는 ‘강제성’에는 부담의 성격에 따라 정도의 차이가 있는데 법령에서 명백히 정해지는 금전적 부담처럼 강제성의 정도가 매우 큰 경우도 있으나, 기부금과 같이 법령에서 정해지지는 않으나 어느 정도의 강제성을 띠는 경우도 있다. 법령에 의해 명백히 정해지지 않은 금전적 부담의 경우에는 기업이 체감하는 강제성의 정도를 판단하기란 어려운 측면이 있으며, 강제성의 정도를 파악한다 하더라도 어느 정도의 강제성을 지닌 부담을 준조세의 범위에 포함시킬 것인지를 정하는 것은 쉽지 않은 문제이다. 기업의 부담에 초점을 맞추어 준조세를 정의할 경우 기업 부담의 성격에 따라 광의의 준조세와 협의의 준조세로 그 범위를 정할 수 있다. 수수료는 “국가 또는 지방자치단체가 특정인에 대하여 제공하는 인적 역무에 대한 반대급 부로서 징수하는 요금”으로 정의(신영수, 2002)한다. 따라서 반대급부의 성격을 띠지 않는 부담금과는 차별된다. 사용료의 경우 “공공시설의 이용 또는 재산사용의 대가로 부과․징수하는 요금”으로 정의 (신영수, 2002)하므로 수수료와 같이 반대급부의 성격을 가지고 있어 부담금과는 역시 차별된다. 기부금은 “기업 등이 사업과 직접적인 관계없이 타인에게 금전이나 기타 자산 또는 경제적인 이익을 무상으로 공여하거나 증여한 경우에 그 금전이나 기타 자산의 가액 또는 경제적 이익을 말함”으로 정의(손원익 외, 1998)한다. 기부금은 형식적으로는 자발적인 것으로 취급되고 있으나 실질적으로는 의뢰 권유 등의 방법에 의해 강제성을 띠는 경우도 있는 것으로 인식되고 있다. 기부금은 성격상 부담금의 범위에 포함되지는 않는다.